關(guān)于改革高等教育財政撥款機制促進高等教育公平健康發(fā)展的建議

全國人大代表、湘潭大學校長 羅和安

教育投入作為支撐國家長遠發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是公共財政保障的重點。隨著國務院出臺的《關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》以及財政部、教育部出臺的《關(guān)于進一步提高普通本科高校生均撥款水平的意見》、《關(guān)于減輕地方高校債務負擔 化解高校債務風險的意見》等相關(guān)文件精神的執(zhí)行，高等學校辦學經(jīng)費有了較大幅度的增長，辦學條件有了明顯改善。但是，當前高等教育財政撥款機制的制度性缺陷越來越嚴重，已經(jīng)嚴重影響到高等教育的公平和可持續(xù)發(fā)展。建議改革現(xiàn)有高等教育撥款機制，由國家財政統(tǒng)籌非競爭性和競爭性撥款，進一步促進高等教育公平健康發(fā)展。

一、現(xiàn)行高等教育財政撥款機制的缺陷日益凸顯

我國高等教育撥款目前實行的是分級投入的撥款體制、投入型撥款機制和“綜合定額加專項補助”的撥款模式。其中“綜合定額”是根據(jù)有關(guān)政府主管部門制定的不同層次、不同類型、不同地區(qū)生均經(jīng)費的定額標準和高校在校生數(shù)來核定下達。這一撥款模式源于1986年原國家教委、財政部聯(lián)合頒發(fā)的《高等學校財務管理改革實施辦法》。隨著高等教育規(guī)模的擴大，國家財稅體制的改革，經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，這一模式已經(jīng)嚴重影響高等教育的地域、身份、層次的公平，成為制約高等教育改革與發(fā)展的制度性障礙。

1. 現(xiàn)行撥款機制暴露出制度性缺陷

其一，嚴重影響教育的公平性。教育的公益性決定了教育發(fā)展的公平性，現(xiàn)行的高等教育撥款制度使不同地區(qū)、不同類型、不同層次高等學校之間撥款差異過大。一些重點院校由于經(jīng)費過于充足，辦學壓力與動力不足（這也許是我們還未辦成世界一流大學的重要因素之一）。一些欠發(fā)達地區(qū)的地方高校卻由于經(jīng)費過于緊張而舉步維艱。這已經(jīng)嚴重影響到教育的公平性。同時，國家對高校培養(yǎng)的人才使用是全國性的，而教育經(jīng)費卻是由各個地方承擔。而地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達對人才的需求和使用就越多，這就造成欠發(fā)展地區(qū)花大量的經(jīng)費和成本，卻是不斷地為發(fā)達地區(qū)培養(yǎng)人才。

其二，嚴重影響高等教育發(fā)展。由現(xiàn)行的高等教育撥款機制直接與高校的歸屬、層次、地域掛鉤，高校在辦學資源獲取與配置上，根本不是在同一平臺上競爭，這導致全國范圍內(nèi)的高等教育良性競爭機制無法形成。沒有良性的競爭，自然就無法得到良性發(fā)展。所以，現(xiàn)有的高等教育撥款機制的制度性缺陷，已經(jīng)成為制約我國高等教育快速發(fā)展的重要因素。

2. 急劇擴大了高等教育發(fā)展的區(qū)域差距

分級投入的撥款體制和“綜合定額加專項補助”的撥款模式在早期鼓勵地方政府積極發(fā)展高等教育方面發(fā)揮了重要作用，但是，這種撥款體制和撥款模式正在急劇地擴大高等教育發(fā)展的區(qū)域差距，影響了我國高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

其一，普通本科高校生均撥款存在顯著的區(qū)域差距。2010年普通高等學校生均公共財政預算教育事業(yè)費全國平均值是9589.73元，比2009年增長了12.26%。但是，存在著明顯的區(qū)域差距，全國生均經(jīng)費省級最大極差是8.08倍；19個省份的生均公共財政預算教育事業(yè)費低于全國平均值；這19個省份中有8個省份2010年的增長率低于全國平均數(shù)12.26%。

其二，部分省份高等教育公共財政支撐能力明顯不足。隨著高等教育規(guī)模的迅速擴大，部分省份高等教育公共財政的支撐能力已經(jīng)表現(xiàn)出明顯不足的征兆，許多省份已經(jīng)難以保證本省高等教育發(fā)展的基本公共財政投入，生均公共財政預算教育事業(yè)費幾乎沒有真正的增長，有5個省份2010年的增長率低于3%。中央財政轉(zhuǎn)移支付雖然在一定程度上緩解了這些方面的緊張危機，但沒有解決根本問題。

3. 無限制加劇了高等學校辦學經(jīng)費的差距

高等學校生均撥款因所處地區(qū)、辦學類型、辦學層次的不同而又所不同，是合理的也是必要的，但是，在分級投入的撥款體制下，由于對生均撥款的最低限沒有硬性規(guī)定，更談不上隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平上升而穩(wěn)步提高，其后果就是不同地區(qū)、不同層次、不同類型的高等學校之間的生均撥款的差距越來越大，直接影響高等教育公平的實現(xiàn)和高等教育質(zhì)量的保證。

其一，不同類型院校間生均經(jīng)費存在明顯差距。有數(shù)據(jù)揭示，首批進入“985工程”的“2+7”所985核心院校的生均經(jīng)費是普通985院校的1.65倍、211院校的2.06倍、一般本科院校的3.22倍。

其二，不同類型院校間的辦學經(jīng)費結(jié)構(gòu)存在明顯的差異。辦學層次高低與辦學經(jīng)費中公共財政預算所占比例成正比，辦學層次越高的院校的辦學經(jīng)費中公共財政預算所占比例越高，而辦學層次越低的院校所獲得的公共財政預算投入力度越小，更加依賴于學費收入，直接影響到學校各種發(fā)展性經(jīng)費投入。

其三，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方院校的辦學經(jīng)費嚴重不足。有研究顯示，高校生均經(jīng)費的差異有36.7%來源于區(qū)域?qū)用妫?3.3%的差異來源于院校層面。地處經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方院校在兩個層面都處于弱勢，普遍存在著辦學經(jīng)費嚴重不足的問題，雖然2011年啟動的高校債務化解在一定程度緩解了這些院校的債務風險，但是，從發(fā)展的角度看，這些院校的可持續(xù)發(fā)展仍然面臨著經(jīng)費嚴重不足的威脅。

二、實行非競爭性和競爭性相結(jié)合財政撥款機制的可行性

1. 國家教育財政投入力度的持續(xù)加大

黨中央、國務院始終堅持優(yōu)先發(fā)展教育，高度重視增加財政教育投入，先后出臺了一系列加大財政教育投入的政策措施。一方面，在各地區(qū)、各有關(guān)部門的共同努力下，我國財政教育投入已經(jīng)持續(xù)大幅增長。2001-2010年，公共財政教育投入從約2700億元增加到約14200億元，年均增長20.2%，高于同期財政收入年均增長幅度；教育支出占財政支出的比重從14.3%提高到15.8%，已成為公共財政的第一大支出。另一方面，我國財政教育投入將持續(xù)增長。中央政府和省級政府正在采取各種積極措施提高財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到12%。從2010年12月1日起按增值稅、營業(yè)稅、消費稅實際繳納稅額的3%征收教育費附加，專項用于教育事業(yè)。中央政府教育財政投入的持續(xù)加大意味著中央政府有實力統(tǒng)一支付全國高等教育財政撥款，保證全國普通高等學校基本的非競爭性高等教育公共財政經(jīng)費。

2. 預算方式的改變和財政集中收付制度的推行

2002年開始，財政部對中央部門的核算核定方式調(diào)整為“基本支出預算和項目支出預算”。“基本支出預算是行政事業(yè)單位為保障其機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃，其內(nèi)容包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費兩部分”。與這項改革相配套的是實施財政集中收付制度。預算方式的改變和財政集中收付制度的推行，為實行高等教育非競爭性和競爭性相結(jié)合財政撥款機制提供了制度基礎(chǔ)。

3. 相關(guān)改革提供了制度基礎(chǔ)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，大幅度增加教育投入；進一步明確各級政府提供公共教育服務職責，完善各級教育經(jīng)費投入機制，保障學校辦學經(jīng)費的穩(wěn)定來源和增長；完善教育經(jīng)費監(jiān)管機構(gòu)職能，在高等學校試行設(shè)立總會計師職務，提升經(jīng)費使用和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平。隨著這些改革的推進，高等教育財政撥款體制、機制和模式正在發(fā)生變化，為建立非競爭性和競爭性相結(jié)合財政撥款機制提供了良好的制度基礎(chǔ)，有助于新的財政撥款機制的建立與推行。