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383方案解碼

黨的十八屆三中全會召開在即，這是被寄予無限熱望的一次會議。

由中國官方高層智囊機構(gòu)——國務(wù)院發(fā)展研究中心為三中全會提交的“383方案”，勾勒出一幅詳盡的改革“路線圖”，調(diào)準了未來改革的“樂章”基調(diào)。我們可以看到，多領(lǐng)域的改革“琴弦”已然被撥響。

未來可期，政府職能轉(zhuǎn)變更深入，市場微觀基礎(chǔ)更牢固，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整更合理……

黨中央、國務(wù)院對民生福祉的改善，樹下了一個堅定的實現(xiàn)愿景。誠如李克強總理在今年全國“兩會”上所言：要讓改革紅利更多落在百姓身上。

“383方案”解碼：打造市場經(jīng)濟體制升級版

383·改革方案總括

新一輪改革的目標，是建立富有活力、創(chuàng)新導(dǎo)向、包容有序、法治保障的社會主義市場經(jīng)濟體制。

實現(xiàn)上述目標，要著力推動完善市場體系、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新企業(yè)體制的新“三位一體”改革。

在上述“三位一體”的改革中，關(guān)鍵是正確處理政府和市場的關(guān)系。

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

圍繞即將提交十八屆三中全會討論的全面深化改革方案，市場眾說紛紜，一份“383方案”因為事關(guān)我國改革大計而引起各界熱切關(guān)注。

縱觀“383方案”，在以往市場、政府和企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，著力推動完善市場體系、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新企業(yè)體制的新“三位一體”改革的表述體現(xiàn)了新一輪改革的要義。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉在近期的演講中也提出，十八屆三中全會涉及的整體改革方案，其核心是建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

打造市場經(jīng)濟升級版

按照“383方案”的構(gòu)想，完善市場體系，重點是深化基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素市場的改革，使市場更大范圍、更為有效地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。

而在轉(zhuǎn)變政府職能方面，重點是減少審批，理順事權(quán)，提高透明度，促進財稅體制的重要轉(zhuǎn)型，使政府能夠更好地提供公共產(chǎn)品，維護社會公平正義。

作為市場主體的企業(yè)，重點是放寬準入、鼓勵競爭，營造各類企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素和創(chuàng)新資源的外部環(huán)境，使企業(yè)由主要依托低成本要素組合優(yōu)勢，轉(zhuǎn)向更多地依托轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動。

這在實際經(jīng)濟運行中已經(jīng)有所體現(xiàn)，李克強表示，現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。

11月1日，李克強介紹說，“我們把轉(zhuǎn)變職能作為第一件大事，緊緊抓住不放。目前已取消下放334項行政審批等事項”。

在吳敬璉看來，過去的市場經(jīng)濟可以稱為1.0版市場經(jīng)濟，帶有命令經(jīng)濟體制的遺產(chǎn)，妨礙了市場在資源配置中起到的基礎(chǔ)作用。

目前中國經(jīng)濟正在經(jīng)歷由高速至中高速的換擋。“383方案”稱，當大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)時期結(jié)束，更多依靠產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新驅(qū)動的時候，政府就應(yīng)當減少對經(jīng)濟活動的直接參與，主要致力于培育有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。

吳敬璉說，在規(guī)則基礎(chǔ)上建立2.0版的競爭性的市場，要消除行政壟斷、行政干預(yù)。

而在另一端，每一家企業(yè)和從業(yè)人員的行為，需要適應(yīng)現(xiàn)代市場體系的要求，提高個人的素質(zhì)，才能保證建立在規(guī)則基礎(chǔ)上的競爭性市場體系的良性運營。

重構(gòu)政府與市場的關(guān)系

中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授李義平告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，中國經(jīng)濟的發(fā)展足以證明市場經(jīng)濟的魅力。我國真正的經(jīng)濟發(fā)展就是選擇了社會主義市場經(jīng)濟體制。

他說，在市場經(jīng)濟下，政府與市場的最基本功能是政府提供社會經(jīng)濟運行所必須的外部環(huán)境，而資源配置則是市場的天職。“這是一場打破利益格局的改革，是要把錯安在政府身上的‘手’還給市場，要有壯士斷腕的勇氣。”

事實上，“383方案”提出“三位一體”改革的關(guān)鍵在于“正確處理政府和市場的關(guān)系”,為此必須推動行政管理體制、壟斷行業(yè)、土地制度、金融體系、財稅體制、國有資產(chǎn)管理體制、創(chuàng)新體制以及對外開放等八個重點領(lǐng)域的改革。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所綜合研究室主任陳道富在接受《中國證券報》記者采訪時表示，“383方案”是一個有所突破、同時又具有可操作性的綜合改革方案，核心內(nèi)容就是促進要素市場化改革。

這也意味著未來國家對經(jīng)濟方向的把握也將淡化行政色彩，方案觀點鮮明地提出：有針對性地調(diào)整或完善政府基本職能。減少貸款規(guī)模、土地指標、產(chǎn)能數(shù)量等行政性直接干預(yù)手段，主要運用貨幣、財稅等總量手段改善宏觀調(diào)控。

按照方案思路，市場監(jiān)管中心也要改變，即減少行業(yè)進入的前置性審批，加強質(zhì)量、安全、環(huán)保、節(jié)能、技術(shù)標準等方面的一線監(jiān)管。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)在高層力推下已經(jīng)掛牌成立，摩根大通首席經(jīng)濟學(xué)家朱海斌強調(diào)，自貿(mào)區(qū)的改革包含貿(mào)易、投資、金融、行政管理各個領(lǐng)域，以金改等某一個單點去理解過于狹隘，忽略了自貿(mào)區(qū)內(nèi)的各個領(lǐng)域配套改革的重要意義，而其核心就在于重新定義政府與市場的關(guān)系。

鐵路改革下一站 重提“網(wǎng)運分離”破壟斷

383·基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革

以打破壟斷、促進競爭、重塑監(jiān)管為重點，加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域改革改革的重點是放寬準入，形成競爭性市場結(jié)構(gòu)，同時在自然壟斷環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管。

●開放投資，探索適合國情的鐵路運營模式

●以形成成品油定價新機制、放寬非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準入為突破口，推進石油天然氣行業(yè)的改革

●引入大用戶直購電，建立實時競爭發(fā)電市場，深化電力體制改革

每經(jīng)記者 李卓 發(fā)自北京

即便已經(jīng)初步實現(xiàn) “政企分開”，但如何真正打破壟斷、引入市場化，始終是中國鐵路改革最重要的議題。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，“383方案”建議選擇一批發(fā)展?jié)摿^大、業(yè)務(wù)邊界清晰、適合于成立干線公司的項目，率先引入外部投資或者直接上市融資，同時進行其他市場化的融資試點，保障鐵路建設(shè)投資穩(wěn)定增長。而最受關(guān)注的是，方案明確提出：借鑒國際上 “網(wǎng)運分離”、“區(qū)域競爭”等運營模式。

被視作基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革重中之重的鐵路改革，有望在最新的市場化改革洪流中實現(xiàn)真正的壟斷破冰。

十年后重提“網(wǎng)運分離”

所謂“網(wǎng)運分離”，是指成立國家鐵路路網(wǎng)公司和數(shù)家客運、貨運經(jīng)營公司，將國家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與鐵路客貨運輸運營分離開來。

由于在“網(wǎng)運分離”的模式下，鐵路運營公司競爭作用比較明顯，因此也被視作以市場化手段打破中國鐵路“政企不分”格局的最好辦法之一。

據(jù)《東方早報》報道，10年前，當時的鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院和國務(wù)院發(fā)展研究中心先后提交了一份鐵路改革方案，并最終交由國務(wù)院審議。而當時國研中心為鐵路改革指出的四個目標就包括：將政府功能和企業(yè)管理分離、將政府職能與國有資產(chǎn)管理職能相分離；在鐵路部門內(nèi)部形成競爭；對于市場導(dǎo)向的投資提供有效的激勵等。

顯然，10年后的今天，重提“網(wǎng)運分離”的國研中心，改革方向依然未變。而今年3月，存在了60多年的鐵道部被撤銷，實現(xiàn)初步的政企分開，更為改革提供了契機。

最終或是組合方案?

在國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員董焰看來，“網(wǎng)運分離”是大勢所趨。

“讓搞運輸?shù)膶Ｐ淖鼋?jīng)營，規(guī)劃交給國家，這樣可以最大限度避免由壟斷滋生的一系列問題。”董焰對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，尤其政企分開以后，擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責已經(jīng)劃入交通運輸部，新組建的中國鐵路總公司主要承擔經(jīng)營，這被視為“網(wǎng)運分離”最好的契機。

董焰同時強調(diào)，開放鐵路投資，民間資本進來與否雖然不在于是否“網(wǎng)運分離”而在于是否高度壟斷，但若依然“網(wǎng)運合一”就非常不利于打破壟斷。

盡管如此，依然有業(yè)內(nèi)人士認為，“網(wǎng)運分離”的模式并不適合中國。

不支持“網(wǎng)運分離”的業(yè)內(nèi)人士指出，該模式之所以在歐洲成功，主要是由于歐洲各國鐵路之間有互聯(lián)互通、相互過軌的要求，且國家國土面積普遍較小，線路很少，很難形成競爭區(qū)段。而中國鐵路的平行線路已經(jīng)非常多，不需要“網(wǎng)運分離”也可以實現(xiàn)競爭，而如果“網(wǎng)運分離”，則可能會導(dǎo)致行業(yè)的過度競爭。此外，中國鐵路運輸密度高，“網(wǎng)運分離”還將導(dǎo)致清算成本過高。

對此，有專家猜測，最終可能會是一種“組合”方案，即實現(xiàn)部分的“網(wǎng)運分離”，如鐵路快運、鐵路特貨等目前已實現(xiàn)網(wǎng)運分離模式的，還有未來高鐵與快遞公司合作等。

“削低”金融業(yè)門檻 鼓勵民資設(shè)服務(wù)機構(gòu)

383·金融體系改革

以降低金融行業(yè)準入門檻、推進利率匯率市場化為重點，推動金融體系改革。

●深化金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)改革

●推進利率市場化進程，為人民幣資本項目可兌換奠定基礎(chǔ)

●以適應(yīng)轉(zhuǎn)型升級和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要為重點完善金融市場體系

每經(jīng)實習(xí)記者 朱丹丹 發(fā)自北京

“383方案”明確指出，深化金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)改革。降低金融行業(yè)準入門檻，形成多元化競爭性的金融體系，滿足實體經(jīng)濟的金融服務(wù)需要。

來自金融方面的業(yè)內(nèi)人士分析稱，鼓勵民資設(shè)立金融服務(wù)機構(gòu)有利于提高金融市場的整體效率和競爭意識，尤其是新興的互聯(lián)網(wǎng)金融則有助于打破金融行業(yè)的壟斷。

金融改革料力度很大

“民間資本進入金融領(lǐng)域的好處，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是藉此接過前期政府投資的 ‘接力棒’，形成經(jīng)濟增長新引擎；二是在流動性過多的環(huán)境下開渠放水，通過將民間資本引向新領(lǐng)域，減輕未來通貨膨脹及資產(chǎn)泡沫的壓力；三是通過引入競爭，釋放‘制度紅利’，提高國有經(jīng)濟部門的運營效率，改善廣大消費者的福祉。”中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者。

“個人覺得，三中全會在金融改革方向上會有很大的力度，通過金融市場的改革，成為一個可以期待的突破口。”東莞銀行金融分析師陳龍指出，他還預(yù)計明年一季度出現(xiàn)首家民資銀行的可能較大。

“我認為金融改革應(yīng)該是三中全會中比較重要的一環(huán)，隨著政策的慢慢放開和利率市場化的逐漸推進，未來民資進入金融行業(yè)、設(shè)立金融服務(wù)機構(gòu)還是比較可期的。”郭田勇指出。

高度重視互聯(lián)網(wǎng)金融

尤其引人注目的是，國家政策的放開，使得互聯(lián)網(wǎng)金融如火如荼地發(fā)展，如騰訊、百度、阿里三巨頭紛紛加入金融行業(yè)之中，力圖從金融這塊大蛋糕中分得一杯羹。

中央財經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長黃震此前在2013互聯(lián)網(wǎng)金融峰會上也表示，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展會迎來黃金十年，傳統(tǒng)領(lǐng)域升級還有很大潛力，金融逐漸向這些領(lǐng)域滲透，任何一個產(chǎn)業(yè)信息化升級之后很方便打通互聯(lián)網(wǎng)金融。

互聯(lián)網(wǎng)金融千人會執(zhí)行會長黃震表示，在國研中心的“383方案”中出現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)和金融結(jié)合發(fā)展的內(nèi)容，中央前所未有地重視互聯(lián)網(wǎng)和金融的結(jié)合，有望寫進三中全會報告。

易寶支付有限公司首席執(zhí)行官唐彬告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，其實，目前中國金融體系的最大問題在于機構(gòu)過于單一和龐大，老百姓的需求無法有效滿足，金融機構(gòu)想做也很難做好。“回顧近十年來，中國最大的問題之一就是經(jīng)濟壟斷，但近兩年來這種壟斷模式逐漸被打破，金融則是被互聯(lián)網(wǎng)打破的。金融產(chǎn)業(yè)如果不轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，將阻礙中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。”

“把互聯(lián)網(wǎng)和金融結(jié)合起來，通過對數(shù)據(jù)的分析，可以降低金融服務(wù)的門檻，從而改變整個金融的服務(wù)模式，做了金融業(yè)以前不能做的，創(chuàng)造出來的是增量。”唐彬表示。

土地收益重分配有條件讓農(nóng)地入市

383·土地制度改革

以權(quán)利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革。

●提供平等保護土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)設(shè)施

●構(gòu)建平等進入、公平交易的土地市場

●建立公平共享的土地增值收益分配制度

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

到底是要人的城鎮(zhèn)化還是土地城鎮(zhèn)化？這個問題現(xiàn)在已經(jīng)有了答案：是前者。但卻必然會涉及土地制度的改革與嬗變。

在“383方案”中，相當大的篇幅都在規(guī)劃中國未來的土地藍圖。最振聾發(fā)聵的一句應(yīng)當是：對被政府征收土地，改原用途補償為公平補償，農(nóng)民房屋按市價補償，被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系。

補償方式急需改變

現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來，前后歷經(jīng)了三次修改。

目前，我國對農(nóng)村集體土地的征收補償標準依據(jù)的是2004年8月由十屆全國人大常委會第十一次會議通過的《土地管理法》修正案。

該法第47條規(guī)定，對于農(nóng)村土地的征收，其補償標準以被征收土地的原來用途為依據(jù)，補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，這也成為近些年來地方征地的標桿性政策。

隨著時間演變，這一執(zhí)行方案開始屢受質(zhì)疑。2010年，時任國務(wù)院總理溫家寶在回答城鎮(zhèn)化問題時直言，土地問題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財稅制度在相當程度上還存在著“土地財政”的現(xiàn)象。這造成政府從農(nóng)民手里廉價得到的土地，轉(zhuǎn)手又高價賣給了開發(fā)商。

在征地糾紛屢屢發(fā)生，政府征地價格與拍地價格差距漸漸拉大的背景下，國務(wù)院在去年底向十一屆全國人大常委會第三十次會議提交了土地管理法修正草案，對土地補償標準作出了重大修改，刪除了“上有封頂”的補償規(guī)定，這實際上是打開了按市場化原則征收土地的大門。

國務(wù)院法制辦主任宋大涵認為，從補償原則看，原47條的規(guī)定沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系以及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能。

而從補償標準看，“30倍上限”規(guī)定過死，已和不斷變化的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和各地不同經(jīng)濟情況不相適應(yīng)。

雖然法律層面沒有動靜，但地方對于提高征地補償?shù)奶剿鞑⑽赐Ｖ?，江西、河北、江蘇等多省市都把征地制度改革的探索作為2013年力推的一項重要內(nèi)容。

分歧彌合尚需時日

“383方案”稱，改革的目標就是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

但征地補償問題在“征地”和“補償”兩個環(huán)節(jié)都備受質(zhì)疑，這也是修正案草案未獲通過的主要原因。

“現(xiàn)實中征地的主要矛盾是征地范圍過寬，即突破了法律所賦予的公共利益范圍，而要縮小征地范圍，就涉及集體土地如何入市的問題，這是目前改革的難點。如果這一點不能突破，那么就只有退而求其次，完善征地補償標準。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任朱道林表示。

然而，有媒體報道稱，國土部官員認為，單純大幅提高征地補償標準，“不但解決不了征地難的老問題，還會產(chǎn)生諸多新問題”。因為農(nóng)民對補償標準的過高預(yù)期，會使土地征收工作更為艱難。

“383方案”給出的建議是：“在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。”