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每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

土地改革將成為今年“兩會”的討論熱點。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這被認為是我國土地管理制度改革的重要信號。

全國人大代表、清華大學教授蔡繼明在多年來的“兩會”上持續(xù)關(guān)注土改話題，今年他的建議中又有三項與之直接相關(guān)。在接受《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪時，蔡繼明表示，土地改革是城鎮(zhèn)化建設的重要保障。

土地改革撐起城鎮(zhèn)化建設

NBD：您怎么看待土地改革與城鎮(zhèn)化建設之間的關(guān)系？

蔡繼明：解決三農(nóng)問題的根本途徑是加快城鎮(zhèn)化建設?，F(xiàn)在人均建設用地的水平特別是宅基地的水平遠遠低于國際水平，還存在著發(fā)展空間。城市周邊郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地，可以直接轉(zhuǎn)成城市建設用地。此外，農(nóng)民進城落戶變成市民，節(jié)省出的農(nóng)村相應的集體建設用地可以滿足城市化建設需要，甚至還可以更大程度地改善我們的居住環(huán)境。

NBD：目前土地制度對經(jīng)濟的制約主要體現(xiàn)在什么方面？

蔡繼明：由于缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)和退出機制，兩億多進城務工的農(nóng)民大多在農(nóng)村保留著宅基地和承包地，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)額不足10%，這不僅使農(nóng)民工難以獲得在城里安家落戶和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的資金，而且難以斬斷與農(nóng)地間千絲萬縷的聯(lián)系，阻礙了農(nóng)地向種糧大戶的集中，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進。

經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心是處理好政府和市場的關(guān)系，市場的很大一個部分為要素市場，而經(jīng)過30年多的改革開放，我國的要素市場尚未完全建立，比如土地。

法律掣肘需解決

NBD：目前各地也開始嘗試農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)等，但仍處于探索階段，從制度框架上，有哪些問題亟待解決？

蔡繼明：去年召開的十八屆三中全會提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，要使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，和國有土地同等入市、同權(quán)同價。

這涉及到對相關(guān)法律法規(guī)的修改，其中包括《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等。十七屆三中全會上就曾有關(guān)于 “逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的表述，但是數(shù)年來，該項工作進展緩慢，原因在于土地的征收條例、補償條例要以《土地管理法》作為依據(jù)。

我這次的建議中提出要縮小征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，必須修改《憲法》中有關(guān)城市土地國有制的條款。因為《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。我們的建議是把這一條改成城市的土地實行國家所有和集體所有兩種公有制形式。即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設用地，而應該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設用地進入市場。做了這樣一個修改之后，其他的一系列跟土地有關(guān)的法律法規(guī)才能夠相應修改，十八屆三中全會中建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場這樣一個精神才能夠得到貫徹，這是我這次“兩會”提出的一個最重要的建議。

合理規(guī)劃農(nóng)村集體建設用地

NBD：目前，已經(jīng)有一些省份嘗試農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)，您怎么看待這些嘗試？

蔡繼明：應該說還有改進空間。

農(nóng)村的集體建設用地分成三部分，第一部分是宅基地；第二部分是公共設施用地，包括道路、橋梁、學校，衛(wèi)生院等；第三部分就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。農(nóng)村集體建設用地總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%是宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設用地，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小，約占10%。

如果把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，如此建立起來的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場中，農(nóng)村集體建設用地所占比重和發(fā)揮的作用就不大了。

我認為應該允許農(nóng)村集體建設用地的結(jié)構(gòu)根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的需要，按照市場規(guī)律進行動態(tài)調(diào)整。隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會逐步縮小，公共設施用地也會相應減少，應允許由此節(jié)省出來的建設用地調(diào)整為經(jīng)營性建設用地。這就可以逐步擴大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進入市場的規(guī)模，滿足工業(yè)化和城市化對土地的有效需求。