馮奎

每經(jīng)記者 付克友

中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，已經(jīng)進(jìn)入到城市群崛起的新時(shí)代。城市群的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，決定著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局。

日前，成都市委第十三屆二次全會(huì)提出，要建立健全城市群一體化發(fā)展機(jī)制，全面構(gòu)建城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體，特別是推進(jìn)成渝相向發(fā)展，共建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家級(jí)城市群，并加快向世界級(jí)城市群躍升。

怎么理解“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？如何構(gòu)建“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？作為核心城市，怎么處理好和周邊城市的關(guān)系？又怎么處理好城市群和相鄰城市群的關(guān)系？針對(duì)這些重大問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）日前專訪了國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)、研究員馮奎。

從“諸侯經(jīng)濟(jì)”到利益共同體

NBD: 怎樣理解“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？或者說(shuō)，一個(gè)城市群怎樣才能稱得上“協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？

馮奎：城市群由一群城市組成，所謂“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”，我想有這么幾個(gè)含義。

一是它的主體地位特征。也就是說(shuō)，城市群能夠作為一種主體參與國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)。在全球經(jīng)濟(jì)的大格局中，城市群是競(jìng)爭(zhēng)的主要空間單元。

二是它的發(fā)展水平特征。只有當(dāng)城市群發(fā)育到一定階段才會(huì)有利益共同體。城市群剛剛形成的時(shí)候，更像是“一堆土豆”。在發(fā)展過(guò)程中，才成為有機(jī)聯(lián)系的“一串葡萄”。這個(gè)時(shí)候城市之間聯(lián)系比較緊密、互補(bǔ)性較強(qiáng)，1+1>2的效果開(kāi)始出現(xiàn)。城市群的整體實(shí)力增強(qiáng)，每個(gè)城市通過(guò)合作獲得紅利。

三是它的路徑演化特征。城市之間天然性存在著競(jìng)爭(zhēng)。要成為利益共同體，城市就必須從“諸侯競(jìng)爭(zhēng)”走向協(xié)同發(fā)展。協(xié)同發(fā)展是城市群成長(zhǎng)之路，是利益共同體實(shí)現(xiàn)之路。

NBD:為什么需要構(gòu)建 “城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？這一發(fā)展理念，對(duì)于中國(guó)城市群發(fā)展有什么重要價(jià)值？

馮奎：城市群是中國(guó)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要平臺(tái)，在國(guó)家與全球經(jīng)濟(jì)格局中的地位越來(lái)越重要。

提出城市群要做協(xié)同發(fā)展的利益共同體，實(shí)際上就是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，在城市群空間形態(tài)的具體要求，這對(duì)城市群又好又快發(fā)展，提升中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力具有特別重要的意義。

從中國(guó)城市群目前的格局來(lái)看，構(gòu)建城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體，有兩個(gè)最主要的原因。

一是解決當(dāng)前城市群面臨的突出問(wèn)題。長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等城市群已經(jīng)取得一定進(jìn)展。其他一些城市群還都處于培育發(fā)展過(guò)程之中。即便是在這些發(fā)育較好的城市群內(nèi)部，規(guī)劃碎片化特征仍然明顯，要素不能實(shí)現(xiàn)充分流動(dòng)，“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象突出，甚至還有種種惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。針對(duì)這些問(wèn)題，就需要打破城市的行政性壁壘，沖破“一畝三分地”思維的阻礙。

二是為城市群發(fā)展提供明確的引領(lǐng)性目標(biāo)。城市群在國(guó)家協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著巨大的作用。就大區(qū)域而言，城市群要成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的平臺(tái)；就城市而言，城市群要推進(jìn)城市群范圍內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)協(xié)同發(fā)展走向較高水平的利益共同體，這是城市群演進(jìn)的基本方向。

愿景認(rèn)同是利益共同體第一步

NBD：那么，怎么構(gòu)建“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？

馮奎：我想，首先我們要有一個(gè)利益共同體的清晰愿景。這個(gè)愿景的核心是城市群規(guī)劃，但不局限于規(guī)劃。它還包括宣言、倡議、備忘錄等一系列相關(guān)性內(nèi)容，在實(shí)踐中要不斷地加以補(bǔ)充、完善。愿景認(rèn)同是建立城市群利益共同體的第一步。

其次，要從關(guān)鍵環(huán)節(jié)推進(jìn)利益共同體的建設(shè)。每個(gè)城市群的情況不同，關(guān)鍵環(huán)節(jié)也不同。比如京津冀協(xié)同發(fā)展，突破口優(yōu)先選擇在三個(gè)方面，即交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作。有的城市群需要更加注重市場(chǎng)一體化建設(shè)，有的需要更加注重區(qū)域重大平臺(tái)建設(shè)等等。

第三，要將利益共同體落實(shí)到有效的空間載體上。城市群內(nèi)的各類城市，分別承擔(dān)著不同的功能，是利益共同體的具體載體。因此就要在城市群和更大的區(qū)域范圍內(nèi)，進(jìn)行城市的功能、性質(zhì)定位。還要選擇一些開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)或創(chuàng)新空間作為共建共創(chuàng)共享區(qū)域。比如北京市的中關(guān)村與河北、天津共建了一批新型園區(qū)，三地進(jìn)行稅收等方面的機(jī)制設(shè)計(jì)，有效地放大了各類資源的組合效應(yīng)，成為亮點(diǎn)突出的利益共同體。

NBD：在這個(gè)過(guò)程中，城市群的協(xié)同發(fā)展，需要形成什么樣的體制機(jī)制來(lái)保障？

馮奎：是的，要通過(guò)體制機(jī)制的完善來(lái)推動(dòng)形成利益共同體。這一點(diǎn)非常重要。

我想，要形成這樣一些體制機(jī)制，包括：各類城市都應(yīng)有相對(duì)平等的參與權(quán)；要充分建立包含不同層面、不同領(lǐng)域的對(duì)話與合作機(jī)制；要推進(jìn)要素市場(chǎng)一體化、基本公共服務(wù)一體化等。

我想特別強(qiáng)調(diào)一下，要將體制機(jī)制的剛性與柔性相結(jié)合。剛性機(jī)制應(yīng)逐步走向法律法規(guī)的方向，用以標(biāo)定合作方向，給外界以確定感； 柔性機(jī)制用以解決突發(fā)性或展望類的一系列問(wèn)題。

在競(jìng)爭(zhēng)中協(xié)同，在協(xié)同中競(jìng)爭(zhēng)

NBD：有的城市群，存在兩個(gè)以上核心城市。拿成渝城市群來(lái)說(shuō)，在構(gòu)建利益共同體過(guò)程中，如何界定成都和重慶兩大核心城市之間的關(guān)系？

馮奎：成渝兩個(gè)城市，在成渝城市群內(nèi)部的定位雖然有所不同，但客觀而言，兩個(gè)城市都在按照國(guó)家成渝城市群的規(guī)劃目標(biāo)，建設(shè)國(guó)家中心城市，都在沖擊所謂的“一線城市”地位。

因此，兩個(gè)城市爭(zhēng)奪國(guó)家戰(zhàn)略定位、爭(zhēng)奪產(chǎn)業(yè)投資、爭(zhēng)奪中小城市的“勢(shì)力范圍”，難以完全避免，也沒(méi)必要加以諱言 。兩大城市需要有相當(dāng)一段時(shí)間在競(jìng)爭(zhēng)中協(xié)同，在協(xié)同中競(jìng)爭(zhēng)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，成渝城市群有望建設(shè)成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群以及世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，這也是構(gòu)建利益共同體的過(guò)程。

NBD：那么，成都和重慶怎么樣實(shí)現(xiàn)相向發(fā)展、分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，奔向這樣一個(gè)世界級(jí)城市群的遠(yuǎn)期愿景？

馮奎：我想，成都和重慶，要構(gòu)建城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體，有以下三個(gè)著力點(diǎn)。

首先，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。成都與重慶要率先打破各類行政性壟斷，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素的充分流動(dòng)，讓市場(chǎng)配置產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源，從而實(shí)現(xiàn)在成渝城市群范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。

其次，要更好地發(fā)揮成、渝兩地政府的作用，放大城市群的共同利益。成、渝兩地應(yīng)經(jīng)常性就重大發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行磋商，制定共同發(fā)展的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、社會(huì)保障等方面，應(yīng)以城市群為整體，兩地政府相向努力、協(xié)同發(fā)展。應(yīng)著眼于關(guān)鍵性、共性的一些發(fā)展需求，謀劃重大平臺(tái)建設(shè)。共同舉辦展會(huì)、對(duì)外招商引資，共同塑造成渝城市群的區(qū)域品牌形象。

最后，要充分發(fā)揮中央政府及其職能部門的作用。重慶市、四川省應(yīng)適時(shí)將成渝城市群建設(shè)的重大問(wèn)題及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告。部委職能部門也應(yīng)對(duì)成渝城市群的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤分析和督促檢查，推動(dòng)城市群利益共同體的形成與發(fā)展。

正確看待馬太效應(yīng)或虹吸效應(yīng)

NBD：在城市群內(nèi)部，核心城市和周邊城市的關(guān)系又是什么？

馮奎：在城市群內(nèi)部，核心城市與周邊城市的關(guān)系是動(dòng)態(tài)變化的。

在成熟的城市群內(nèi)部，一般都存在著人口與經(jīng)濟(jì)最為密集的核心區(qū)，并且一般都會(huì)形成多圈層多中心的網(wǎng)絡(luò)格局。

核心與多中心的關(guān)系，將來(lái)不是簡(jiǎn)單的核心——邊緣的關(guān)系。兩者是分工互補(bǔ)的關(guān)系，其中核心區(qū)是高端服務(wù)業(yè)集聚的場(chǎng)所，輻射帶動(dòng)城市群內(nèi)部其他多樣化中心的發(fā)展。這些多樣化的中心展示出專業(yè)化、特色化、本地化的各類功能，不可或缺、難以替代。

核心區(qū)與周邊城市協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)城市群的升級(jí)過(guò)程。核心區(qū)功能不斷升級(jí)，周邊城市不斷提升專業(yè)化、特色化、本地化的水平。核心區(qū)與周邊多樣化中心區(qū)互相支撐、互相促進(jìn)，共同推動(dòng)整個(gè)城市群轉(zhuǎn)型升級(jí)。

NBD:在核心城市和周邊城市的這種關(guān)系中，怎么做到相輔相成，避免一邊倒的馬太效應(yīng)或者虹吸效應(yīng)？

馮奎：要正確地看待馬太效應(yīng)或者虹吸效應(yīng)。在城市群發(fā)展的初始階段，資源要素向核心或中心城市集中、集聚，馬太效應(yīng)或虹吸效應(yīng)是正?，F(xiàn)象。

所要注意的是在我們國(guó)家，由于城市存在于行政級(jí)別，高等級(jí)行政級(jí)別的城市源源不斷地吸附資源，市場(chǎng)要配置資源方面存在失靈現(xiàn)象。這就是為什么在有些城市群，核心城市因?yàn)槌圆涣硕?ldquo;撐死”，外圍城市因?yàn)槌圆恢?ldquo;餓死”。

解決這個(gè)問(wèn)題，還是要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)改革打破城市間的壁壘，促進(jìn)要素充分流動(dòng)，給予不同等級(jí)的城市相對(duì)平衡的發(fā)展權(quán)。

西成高鐵加重西部城市群份量

NBD:城市群與城市群之間也有協(xié)同發(fā)展的問(wèn)題。前不久，西成高鐵正式開(kāi)通，怎么看待交通樞紐建設(shè)，對(duì)城市之間甚至城市群之間協(xié)同發(fā)展的作用？

馮奎：西成高鐵開(kāi)通，將有效地發(fā)揮交通對(duì)城市、對(duì)城市群的支撐與引領(lǐng)作用，主要體現(xiàn)在點(diǎn)、線、面、體四個(gè)方面。
從點(diǎn)上說(shuō)，高鐵經(jīng)濟(jì)將推動(dòng)交通、產(chǎn)業(yè)在城市空間的集聚。未來(lái)，成都、西安、重慶將有更加有利的條件、將在更大空間范圍內(nèi)去吸引高端人才，吸引流動(dòng)人口。顯而易見(jiàn)的是，這幾座城市的競(jìng)爭(zhēng)也將更加激烈。

從線上說(shuō)，從西安到成都的天塹變通途，將促進(jìn)沿線城市帶的發(fā)展。西安到成都沿高鐵多座城市，未來(lái)將以更加開(kāi)放的姿態(tài)與外界鏈接，從而形成明顯的西成城市經(jīng)濟(jì)帶。

從面上說(shuō)，以西安為核心的關(guān)中-天水城市群，與以成都、重慶為核心的成渝城市群的聯(lián)系，得到極大的優(yōu)化提升。這兩大國(guó)家級(jí)城市群將得到進(jìn)一步發(fā)展。

從體上說(shuō)，西成高鐵將加速中國(guó)西部上述兩大城市群的發(fā)育與成熟，整體上加重西部城市群的份量，加重西部在中國(guó)城鎮(zhèn)體系中的份量，使得中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡性進(jìn)一步增強(qiáng)，協(xié)調(diào)性得到進(jìn)一步的優(yōu)化。