國(guó)家衛(wèi)生健康委流動(dòng)人口服務(wù)中心主任 肖子華

日前，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來(lái)人口市民化，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。這是國(guó)家2014年推進(jìn)新一輪戶籍制度改革以來(lái)，對(duì)戶籍制度改革政策的最新表述。

戶籍制度是城鄉(xiāng)“二元”體制的核心，戶籍限定了公民自由遷移、定居和享受社會(huì)福利的范圍。以戶籍制度和一系列建立在戶籍制度之上的制度如教育制度、社會(huì)保障制度、醫(yī)療制度等，形成了流動(dòng)人口融入城市社會(huì)的主要制度性障礙。取得流入地城市戶口，成為流動(dòng)人口市民化與否的最重要、最顯著又是最簡(jiǎn)單的標(biāo)志。戶口不僅增加了流動(dòng)人口在城市生存和發(fā)展的成本，同時(shí)也因其所包含的不平等因素使得流動(dòng)人口融入城市社會(huì)的難度進(jìn)一步加大。

近期國(guó)家衛(wèi)生健康委流動(dòng)人口服務(wù)中心發(fā)布的《中國(guó)城市流動(dòng)人口社會(huì)融合評(píng)估報(bào)告（2018版）》表明，阻礙流動(dòng)人口在城市融合的制度性障礙仍然存在，城鄉(xiāng)“二元”體制的格局沒(méi)有被打破。按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，國(guó)家按照人口總量把城市分為5類7型，每種類型的城市入戶條件不同，總的導(dǎo)向是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（流動(dòng)人口的主體）到中小城鎮(zhèn)落戶，嚴(yán)格限制超大城市和特大城市人口規(guī)模。

但從實(shí)際情況來(lái)看，流動(dòng)人口大多流入了就業(yè)機(jī)會(huì)較多和公共服務(wù)較好的大城市，流動(dòng)人口的大城市偏好與“中小城市優(yōu)先”的戰(zhàn)略導(dǎo)向存在矛盾。從該報(bào)告所列的50個(gè)被評(píng)估城市來(lái)看，城市規(guī)模越大流動(dòng)人口的落戶意愿越強(qiáng)烈，在10個(gè)特大城市中，流動(dòng)人口愿意落戶的比例達(dá)到39.45%，其他40個(gè)大中城市則降低為34.72%。

流動(dòng)人口不愿意落戶小城鎮(zhèn)而更愿意集中到住房、環(huán)境、交通壓力比較大的大城市，可以從以下三個(gè)方面理解：首先從流動(dòng)人口產(chǎn)生的原因來(lái)分析，20世紀(jì)80年代以來(lái)的人口流動(dòng)不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由政府組織的定向流動(dòng)，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的自主選擇。選擇大城市還是小城鎮(zhèn)是流動(dòng)人口根據(jù)自己從中獲得的收益高低進(jìn)行理性比對(duì)的結(jié)果。其次從城市蘊(yùn)含的發(fā)展機(jī)會(huì)和資源分析，大城市具有比中小城市更加豐富的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，無(wú)論就業(yè)機(jī)會(huì)、發(fā)展空間，還是教育、醫(yī)療、交通、文化等都具有中小城市無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。第三從社會(huì)融合的角度來(lái)分析，城市是歷史文明的沉淀，大城市在文化上更加多元、開(kāi)放，包容性更強(qiáng)，而中小城市受當(dāng)?shù)匚幕?、社?huì)關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)的影響更強(qiáng)，對(duì)外來(lái)群體來(lái)講更難融入。

當(dāng)前，加快推進(jìn)戶籍制度改革已經(jīng)成為各界的共識(shí)，從1990年代國(guó)家小城鎮(zhèn)試點(diǎn)到2016年的“一億人落戶”方案出臺(tái)，戶籍制度改革已經(jīng)由淺入深，開(kāi)始觸及到戶籍本身以外的內(nèi)容。目前，隨著各地城鄉(xiāng)戶籍登記制度改革的逐步完成，“顯性戶籍墻”對(duì)“鄉(xiāng)—城”流動(dòng)人口的制約作用逐步減弱；而“隱性戶籍墻”構(gòu)成了流動(dòng)人口社會(huì)融合的主要障礙。因此，未來(lái)戶籍制度改革的重點(diǎn)不在戶籍本身，而在于利益關(guān)系的調(diào)整。特別是要逐步剝離依附在戶籍制度背后的社會(huì)福利和資源配置功能，使戶籍制度逐漸回歸其應(yīng)有的登記和統(tǒng)計(jì)功能。

當(dāng)前改革的步驟主要是中央出臺(tái)政策，各自根據(jù)自身實(shí)際制定具體的落實(shí)政策。但從實(shí)際效果來(lái)看，地方政府在推進(jìn)戶籍制度改革的過(guò)程中會(huì)根據(jù)自身的利益權(quán)衡，決定戶籍的開(kāi)放程度，造成改革方案在不同類型的城市差別很大。往往是沒(méi)人愿意落戶的地方戶籍開(kāi)放程度較高，而愿意落戶的地方開(kāi)放程度較低，使戶籍改革的效果受到影響。鑒于戶籍制度是一個(gè)國(guó)家的基本制度，所有的國(guó)民應(yīng)該一視同仁，未來(lái)的改革應(yīng)該由中央政府主導(dǎo)，在國(guó)家層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)，降低地方政府的權(quán)限，使戶籍制度成為流動(dòng)人口“用腳投票”的一種選擇機(jī)制。

目前中小城鎮(zhèn)對(duì)戶籍基本完全放開(kāi)，未來(lái)改革的重點(diǎn)不是中小城市而是大城市和特大城市。流動(dòng)人口目前主要集中在東部沿海的大中城市，特別是長(zhǎng)三角、京津冀和珠三角三大城市群，集中了全國(guó)一半以上的流動(dòng)人口。除了北京、上海等少數(shù)超大城市外，未來(lái)其他城市都應(yīng)該逐步放開(kāi)、取消指標(biāo)限制，原則上按照就業(yè)和住房“兩個(gè)穩(wěn)定”有序推進(jìn)戶籍制度改革，把符合條件的流動(dòng)人口納入本地戶籍，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化的比率。

考慮到農(nóng)村的土地、宅基地等利益，除了一些超大城市和特大城市，其他類型城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿均比較低，主要原因是怕轉(zhuǎn)戶后農(nóng)村的權(quán)益受到損害。為解決這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家在相關(guān)文件中提出了“現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”的規(guī)定，這樣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶口變動(dòng)與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤。目前全國(guó)各地都在對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”進(jìn)行確權(quán)，有些地方已經(jīng)頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證。下一步有必要繼續(xù)深化改革，推進(jìn)土地制度與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革，徹底打消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶口進(jìn)城的顧慮。