每經(jīng)記者｜張蕊    每經(jīng)編輯｜陳旭    

土地是財富之母，勞動是財富之父——這句來自“英國古典政治經(jīng)濟學之父”威廉·配第的名言，一直被全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明奉為圭臬。

作為研究價值和分配理論的學者，蔡繼明認為，土地是最重要的生產(chǎn)要素之一，而城市化是我國未來至少30年經(jīng)濟社會發(fā)展當中一個最基本的戰(zhàn)略。

也正因為如此，作為第十二、十三屆全國人大代表和第九屆、十屆、十一屆全國政協(xié)委員，蔡繼明的提案、議案大多圍繞土地制度和城鎮(zhèn)化展開。而在他今年提出的5個議案和建議中，更是有3個與土地制度相關(guān)。

在蔡繼明看來，這兩個問題在一定程度上制約著我國國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。他認為，由市場決定土地資源的配置，是土地制度改革最重要的主題，而土地制度改革的核心是推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地入市，以此一方面通過降低地價和房價從而降低農(nóng)民工進城落戶的門檻，加快城鎮(zhèn)化進程，另一方面逐步實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

今年的政府工作報告也明確指出，要全面深化農(nóng)村改革，推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點成果。

在接受《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪時，蔡繼明表示，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，盤活農(nóng)村閑置土地資源，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，加快農(nóng)民工市民化進程和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，必須進一步深化土地制度改革。

NBD：您認為就土地征地制度而言，我國現(xiàn)行土地管理法有哪些地方需要完善？

蔡繼明：我認為首先要嚴格根據(jù)公共利益需要限定征地范圍，既不能把國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等同于公共利益，也不能把“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)的需要”作為征地依據(jù)。

這是因為前者過于籠統(tǒng)，幾乎涵蓋了所有經(jīng)濟社會的領(lǐng)域，相當于把公共利益泛化了；而“成片開發(fā)”既可能是出于公共利益需要，也可能僅僅是出于商業(yè)開發(fā)的需要，所以不能簡單把政府實施的成片開發(fā)建設(shè)當作征地的依據(jù)。

NBD：隨著征地范圍縮小，哪些集體土地可以入市呢？

蔡繼明：在目前“三塊地”改革試點中，允許入市的農(nóng)村土地僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，即存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這部分土地僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地的14%，而且絕大部分已經(jīng)投入使用，僅靠這部分土地入市，不足以緩解目前城市建設(shè)用地供不應(yīng)求的狀況。

要放寬農(nóng)地入市的條件，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地中超過70%的宅基地，特別是3000萬畝閑置的宅基地入市，這樣才能構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間土地資源的合理配置。

NBD：現(xiàn)行法律和政策對農(nóng)村宅基地使用權(quán)有哪些限制？

蔡繼明：目前，為期4年的“兩權(quán)抵押”試點已經(jīng)結(jié)束，隨著土地承包法的修改完成，農(nóng)地抵押的法律障礙已經(jīng)消除，但由于現(xiàn)行法律政策雖然允許農(nóng)民住房自由買賣，但不允許宅基地在集體所有制成員之外出租轉(zhuǎn)讓，物權(quán)法也沒賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地同等的用益物權(quán)，擔保法也禁止農(nóng)村宅基地抵押，這就在法律層面上阻礙了農(nóng)村住房（連同宅基地）財產(chǎn)權(quán)的抵押。

NBD：您認為應(yīng)當如何改革農(nóng)村宅基地制度？

蔡繼明：我認為應(yīng)當賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，可用于抵押、擔保，并可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部出租、轉(zhuǎn)讓。

具體而言，根據(jù)現(xiàn)行物權(quán)法第四十條，“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔保物權(quán)”，農(nóng)村集體土地所有者在其宅基地上設(shè)立用益物權(quán)和擔保權(quán)是符合物權(quán)法規(guī)定的。

而根據(jù)現(xiàn)行物權(quán)法第一百一十七條，“用益物權(quán)人享有的基本權(quán)利用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，農(nóng)民宅基地使用權(quán)作為完整的用益物權(quán)，是完全可以用于抵押的。

問題在于，現(xiàn)行物權(quán)法對城市宅基地（國有）和農(nóng)村集體宅基地的權(quán)能作了不同規(guī)定：前者叫“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”，擁有物權(quán)法所賦予的用益物權(quán)的一切權(quán)能；后者叫“宅基地使用權(quán)”，其使用權(quán)人只對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，沒有收益權(quán)，更不可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。

所以，應(yīng)該修改現(xiàn)行物權(quán)法，使農(nóng)村集體宅基地與城市宅基地具有同等的用益物權(quán)，使現(xiàn)行物權(quán)法的條款前后一致。

與此同時建議刪除擔保法第三十七條規(guī)定“下列財產(chǎn)不得抵押：土地所有權(quán)；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外?！睆亩罐r(nóng)村耕地、宅基地等所有土地都具有抵押功能，擴大農(nóng)民的融資渠道。

NBD：土地制度改革對鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的意義何在？

蔡繼明：我國目前進城務(wù)工的農(nóng)民已高達2.88億，雖然2.2億農(nóng)民工及其家屬已被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但他們并沒有城市戶籍，這就在很大程度上制約了這部分城鎮(zhèn)常住人口消費的增長。

因為農(nóng)民工市民化的最大障礙就是城市居高不下的房價。僅就此而言，擴大農(nóng)村集體土地入市的范圍，打破城市住宅用地壟斷供給的現(xiàn)狀，必然有助于遏制地價房價的攀升，同時通過廉租房、保障房、降低房價等多種方式，使得更多的農(nóng)民不僅能夠進城務(wù)工，而且能夠在城市落戶。

一旦農(nóng)民在城市落戶，他們在城市就業(yè)的時間就會相對延長，消費水平自然可以大大提高。因此，解決城市化問題，就是要降低農(nóng)民進城務(wù)工的門檻，加快農(nóng)民工的市民化，要促進遷徙的人口定居，幫助進城的人口落戶，增加收入，這也是拉動城市消費需求的重要途徑。

而對于仍在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的人口，僅僅靠務(wù)農(nóng)特別是種糧的收入，很難脫貧致富奔小康。

純務(wù)農(nóng)收入之所以這么低，是由于農(nóng)村人地矛盾決定的。我國現(xiàn)有耕地約21億畝，農(nóng)戶2.3億，戶均耕地不足10畝。無論是新農(nóng)村建設(shè)還是鄉(xiāng)村振興，都需要增加農(nóng)民的土地戶均占有量。假如一個農(nóng)戶從戶均10畝地提高到100畝，從而達到規(guī)模經(jīng)濟的水平，務(wù)農(nóng)成本就會大大降低，務(wù)農(nóng)收入就會增加。為此，也必須通過土地制度改革，消除阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度藩籬，才能振興鄉(xiāng)村，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。