每經(jīng)記者｜張鐘尹    每經(jīng)編輯｜陳旭    

近日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議在部署明年重點任務(wù)時指出，要增強(qiáng)投資增長后勁，繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。激發(fā)全社會投資活力。要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加大新型基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。

PPP（政府和社會資本合作）作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，旨在鼓勵社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用、有效擴(kuò)大內(nèi)需。

受疫情影響，今年初全國新入庫PPP項目同比有所下降，但近幾個月已出現(xiàn)明顯回暖之勢。

大岳研究院的大數(shù)據(jù)顯示，今年二季度以來，PPP項目數(shù)量明顯反彈，走出谷底的跡象十分明顯。

財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2020年10月，全國PPP綜合信息平臺入庫項目106個，投資額1090億元，環(huán)比增加49億元，呈現(xiàn)穩(wěn)步回升態(tài)勢。

經(jīng)歷了約3年的調(diào)整期后，PPP在新基建投資中如何發(fā)揮作用？“十四五”期間又有怎樣的發(fā)展前景？帶著這一系列問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）對大岳咨詢董事長金永祥進(jìn)行了專訪。

二季度之后PPP現(xiàn)恢復(fù)性增長

NBD：PPP前期一度遭遇低潮，您認(rèn)為有哪些原因？

金永祥 圖片來源：受訪者提供

金永祥：PPP項目的運作問題，還有專項債的沖擊，是此次調(diào)整的主要原因。

PPP是改革開放以來很有效的經(jīng)濟(jì)政策，PPP的改革實踐總體上也是很成功的，但在前期運作過程中也需要注意一些可能遇到的問題，比如有些項目競爭不充分、文件不嚴(yán)密、監(jiān)管不到位等，總體上講，PPP依然存在有待改進(jìn)的空間。

此外，專項債和PPP投資的領(lǐng)域重疊度很高，不可避免地存在競爭關(guān)系。

我國專項債的規(guī)模在起步階段就大于PPP，初期市場空間大，兩者可以共同發(fā)展。隨著專項債規(guī)模逐年擴(kuò)大，從2015年的4000億元增長至今年的3.75萬億元，PPP也會相應(yīng)地受到一定的影響。

NBD：您認(rèn)為中國式PPP的形成經(jīng)歷了怎樣的過程？

金永祥：改革開放以來，PPP在中國的發(fā)展經(jīng)歷了5個階段，分別是探索階段、試點階段、推廣階段、反復(fù)階段和普及階段。

改革開放初期，伴隨外資進(jìn)入我國，有些外資進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，比如深圳沙角B電廠項目，開始了我國PPP模式的探索。

1994年原國家計委發(fā)起了BOT試點，有些地方政府也做了自己的BOT試點，試點階段PPP項目不多，但積累了非常重要的經(jīng)驗。2003年原建設(shè)部推動了市政公用市場化改革，幾乎同期交通部也進(jìn)行了交通市場化改革。

這一階段，大部分項目都叫特許經(jīng)營項目或者BOT項目，北京地鐵四號線項目是國內(nèi)第一次叫PPP的項目，所以后來PPP研究者都把四號線項目作為中國PPP的重要標(biāo)志。

2009年PPP在金融危機(jī)之后經(jīng)歷了反復(fù)。黨的十八大以來，PPP迎來了應(yīng)用廣泛的普及階段，從2014年到2017年，我國PPP項目規(guī)模增長了10倍以上。此后出現(xiàn)了一定程度的調(diào)整，從今年二季度之后又開始了恢復(fù)性增長。

PPP總?cè)霂祉椖繑?shù)

PPP有助于提高公共服務(wù)供給效率

NBD：正如您提到，PPP發(fā)展以來，業(yè)內(nèi)普遍將北京地鐵四號線視為標(biāo)志性項目，您能否詳細(xì)介紹一下當(dāng)時的情況？

金永祥：討論北京地鐵四號線項目必須先了解一個人——王灝，他現(xiàn)在是北京市朝陽區(qū)區(qū)委書記，做四號線項目時他是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司副總經(jīng)理，相當(dāng)于現(xiàn)在PPP項目實施機(jī)構(gòu)的主管領(lǐng)導(dǎo)。

把北京地鐵四號線叫PPP項目是王灝提出來的，可以說王灝是國內(nèi)提出并實際推動PPP成功落地實施的“第一人”。

王灝是一位學(xué)者型官員，他撰寫了很多關(guān)于PPP的論文和專著，2001年德國漢堡咨詢的一本會議論文集就收錄了他關(guān)于PPP的文章，2004年他發(fā)表的《PPP定義和分類研究》，是國內(nèi)較早對PPP概念、模式等進(jìn)行基礎(chǔ)理論研究的文章之一。

隨后他出版的《城市軌道交通投融資問題研究》《城市軌道交通投融資理論研究與實踐》《城市軌道交通投融資模式研究》等著作，收錄了他曾發(fā)表過的不少PPP理論文章和實踐操作體會。

他的思考著眼于基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革，實踐性很強(qiáng)，受到了中央政府有關(guān)部門的重視，為我們的PPP咨詢工作提供了很多有價值的參考。

四號線PPP項目徹底改變了北京市地鐵投資、建設(shè)和運營格局，也對我國包括地鐵在內(nèi)的各類基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

截至目前，全國PPP地鐵項目已經(jīng)超過了100個，涉及總投資額超過1萬億元。如果沒有四號線開創(chuàng)性的PPP實踐，我國地鐵事業(yè)不可能有如此高速的發(fā)展。

NBD：從北京地鐵四號線項目到現(xiàn)在，我國PPP的發(fā)展為公共服務(wù)帶來了哪些積極變化？

金永祥：四號線是一個非常規(guī)范、非常成功的PPP項目，其投資人是港鐵公司，屬于境外投資，四號線在王灝領(lǐng)導(dǎo)下不僅借鑒了先進(jìn)PPP經(jīng)驗，而且考慮了與國情和項目條件的有機(jī)結(jié)合，對后來中國式PPP的形成和發(fā)展起到了基礎(chǔ)性的支撐作用。

中國式PPP是2014年以后發(fā)展起來的，其重要特點是社會資本以國企為主，以民企和外資為輔，這是我國國情決定的，也是以私人資本為主體的發(fā)達(dá)國家較難做到的。

中國式PPP打破了公共服務(wù)的地方壟斷，用市場機(jī)制重塑了政府與企業(yè)的關(guān)系，提高了公共服務(wù)管理水平和效率，同時為國有企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇，使社會資本發(fā)展成為各行業(yè)規(guī)?；蛯I(yè)化的公司。

中國式PPP在我國的作用要比其他國家PPP在本國的作用大得多，是一項經(jīng)過實踐證明效果良好的經(jīng)濟(jì)政策。

圖片來源：新華社

應(yīng)促進(jìn)PPP與專項債優(yōu)勢互補(bǔ)

NBD：您曾多次提出PPP的發(fā)展可能遇到一些問題，早在2017年初，您就表示PPP已過了順風(fēng)順?biāo)A段，各種問題有可能集中出現(xiàn)。您認(rèn)為PPP現(xiàn)在存在哪些問題？

金永祥：PPP確實遇到了一些發(fā)展問題：

首先，比如回報機(jī)制可能存在問題。只有合理的收費才能夠解決回報機(jī)制問題，在這個過程中要關(guān)照好低收入群體。

第二，PPP是一種市場機(jī)制，需要充分競爭。這一輪的PPP項目競爭還是不夠充分，因此項目投資控制方面效果不夠明顯。

第三，一些PPP項目在實施過程中遇到了麻煩，這說明前期工作不夠充分。同時，政策法規(guī)和項目流程也有進(jìn)一步完善的空間。

有些問題不是PPP模式所獨有的，如果在推進(jìn)PPP過程中把相似的問題解決好了，那么不僅PPP可以發(fā)展得更好，我們國家的很多政策也會更容易理順，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展自然也會更好。

NBD：未來要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加大新型基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。您認(rèn)為PPP在擴(kuò)大投資尤其是新基建投資等方面，應(yīng)該如何發(fā)力？

金永祥：對于“十四五”期間以及未來更長遠(yuǎn)時期PPP的發(fā)展，我認(rèn)為，投資這架馬車仍然會發(fā)揮關(guān)鍵作用，無論是新基建項目，還是改善人民生活質(zhì)量所需的各種設(shè)施，PPP在這些方面都是有優(yōu)勢的。

改革開放以來，PPP經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，盡管起起伏伏，但我相信在“十四五”期間，PPP是不可缺少的，不僅有助于解決新建項目的融資問題和效率問題，而且還可用于存量項目化解債務(wù)。

當(dāng)前PPP又面臨新的發(fā)展機(jī)會，我認(rèn)為要完善相關(guān)政策，使PPP與專項債優(yōu)勢互補(bǔ)并且相互結(jié)合。正如其他經(jīng)濟(jì)政策一樣，PPP不是完美的，需要不斷完善，如果發(fā)展到某一階段遇到一定困難，也不能淺嘗輒止，而是需要攻堅克難，否則難免半途而廢。

封面圖片來源：新華社