每經(jīng)記者｜楊棄非    每經(jīng)編輯｜劉艷美

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

近段時(shí)間，隨著住建部2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒出爐，有關(guān)超大城市和特大城市人口的討論再起波瀾。

近日，南京在今年的政府工作報(bào)告中首次提出，將瞄準(zhǔn)打造“超大城市”，并將其寫(xiě)進(jìn)“十四五”相關(guān)規(guī)劃綱要（草案）內(nèi)提請(qǐng)審議；而蘇州也在去年底召開(kāi)的“十四五”規(guī)劃專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)上提出，要按照“超大城市”來(lái)科學(xué)謀劃。

根據(jù)2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》：城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為大城市，其中300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的為I型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為II型大城市；500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市；1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

上述統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2019年，蘇州城區(qū)常住人口剛邁入500萬(wàn)行列，達(dá)552.78萬(wàn)；而南京則為671.35萬(wàn)，離1000萬(wàn)的水平亦還有一定距離。二者均屬于特大城市，而在全國(guó)城市中，同屬該列的共有11座城市。

其中，東莞與濟(jì)南均迎來(lái)超百萬(wàn)級(jí)城區(qū)常住人口增長(zhǎng)，東莞一舉超越漢蓉位列特大城市之首，濟(jì)南也首次跨入500萬(wàn)行列。

做大城區(qū)常住人口為何重要？因?yàn)樗P(guān)系到城市的資源獲取能力和發(fā)展能級(jí)。

眼下，中國(guó)將進(jìn)一步增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。11座處于人口數(shù)量“第二梯隊(duì)”的城市，距離晉級(jí)還有多遠(yuǎn)？

人口

在回答這個(gè)問(wèn)題之前，一個(gè)更基本的問(wèn)題是，特大城市的城區(qū)常住人口是如何增長(zhǎng)的？

若觀察11座特大城市的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，2019年，東莞與濟(jì)南兩座城市均迎來(lái)超百萬(wàn)級(jí)城區(qū)常住人口增長(zhǎng)，并且構(gòu)成它們過(guò)去5年間最明顯的轉(zhuǎn)折。

為何會(huì)出現(xiàn)這一情況？

濟(jì)南的增長(zhǎng)得益于整個(gè)城市人口的總體增長(zhǎng)。2018年底，國(guó)務(wù)院批復(fù)撤銷(xiāo)萊蕪市，并將其所轄區(qū)域劃歸濟(jì)南市管轄，導(dǎo)致濟(jì)南人口總量大幅提升。具體表現(xiàn)在數(shù)據(jù)上，濟(jì)南城區(qū)常住人口增長(zhǎng)基本與城市人口增長(zhǎng)趨勢(shì)一致。

反觀東莞，則是在城市常住人口穩(wěn)中有升基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城區(qū)常住人口的大幅增長(zhǎng)。

作為一個(gè)地級(jí)市，東莞在城區(qū)常住人口領(lǐng)域的表現(xiàn)堪稱(chēng)“亮眼”——不僅以171萬(wàn)的增幅居于特大城市前列，且到2019年為止，東莞城區(qū)常住人口總量?jī)H次于6個(gè)超大城市、與千萬(wàn)人口“門(mén)檻”僅差不到50萬(wàn)。

有觀點(diǎn)指出，東莞城市與城區(qū)兩項(xiàng)常住人口指標(biāo)幾乎一致，得益于其“直筒子”市的性質(zhì)。東莞不設(shè)區(qū)、也沒(méi)有代管的縣級(jí)市，直接下轄4個(gè)街道和28個(gè)鎮(zhèn)。再加之高達(dá)92.1%的城鎮(zhèn)化率，不僅和兩頭的廣深兩市幾乎形成“都市連綿發(fā)展”，也使東莞全市大部分區(qū)域均屬于城區(qū)常住人口范圍統(tǒng)計(jì)內(nèi)。

而東莞在此基礎(chǔ)上的進(jìn)一步增長(zhǎng)，則與其建成區(qū)面積的加速擴(kuò)張構(gòu)成明顯正相關(guān)關(guān)系。

根據(jù)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，2019年，東莞建成區(qū)面積已達(dá)1194.31平方公里，占市區(qū)面積比值高達(dá)48.5%。而在過(guò)去5年間，該年增幅也最大，不僅面積增加186.55平方公里，占比亦迅速提升7.6個(gè)百分點(diǎn)。

值得注意的是，在全國(guó)城市中，東莞建成區(qū)面積和占比一直排名靠前。2019年，其建成區(qū)面積甚至超過(guò)天津、深圳等超大城市，排名全國(guó)第5，占比更是以48.5%達(dá)到開(kāi)發(fā)強(qiáng)度新高峰。 

東莞的“高位上升”，與近年來(lái)東莞一系列城區(qū)發(fā)展新策略或有關(guān)聯(lián)。2017年，東莞在不改動(dòng)現(xiàn)有園區(qū)、鎮(zhèn)、街道行政架構(gòu)和空間范圍前提下，劃分6個(gè)片區(qū)，開(kāi)展“園區(qū)統(tǒng)籌片區(qū)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展工作”。其中，高埗、石碣兩鎮(zhèn)加入城區(qū)片，也被當(dāng)?shù)孛襟w稱(chēng)為東莞的“城區(qū)擴(kuò)容”。

空間

事實(shí)上，在每年?yáng)|莞披露建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，有關(guān)其土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高、耕地面積后備資源不足等討論時(shí)常出現(xiàn)。

在討論上海成為超大城市后的發(fā)展問(wèn)題時(shí)，上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘，曾提到“建設(shè)用地減量供應(yīng)”的政策。他分析，之所以上海要控制建設(shè)用地供應(yīng)，原因之一是上海市域范圍之內(nèi)建設(shè)用地占比已達(dá)到45%，該數(shù)據(jù)“政府認(rèn)為太高”。

這牽涉到另一個(gè)問(wèn)題：城市容納人口的空間有多大？

北京師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授趙孟營(yíng)曾指出，作為正式術(shù)語(yǔ)于2014年提出的“超大城市”，其運(yùn)行均有明顯超常特性，這不僅在中國(guó)、甚至在世界社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中均前所未有，“即使是世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也未曾經(jīng)歷過(guò)如此體量的中國(guó)式超大城市發(fā)育階段”。正因?yàn)闊o(wú)先例可循，關(guān)于“中國(guó)城市是不是太大了”的疑問(wèn)也時(shí)常被提及。

暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院楊本建與張立龍兩位研究者梳理國(guó)內(nèi)相關(guān)討論，發(fā)現(xiàn)中國(guó)應(yīng)該走一條什么樣的城鎮(zhèn)化道路一直存在爭(zhēng)議。“一些學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)該走一條高密度的城鎮(zhèn)化道路，因?yàn)槊芏葞?lái)集聚優(yōu)勢(shì)，從而可以提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率；另一些學(xué)者則認(rèn)為，高密度的城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)更高的城鎮(zhèn)化成本以及大城市病問(wèn)題，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響，相對(duì)而言，低密度的城市化道路是更符合中國(guó)國(guó)情。”

陸銘是支持大城市發(fā)展的代表人物。他指出，衡量城市的規(guī)模是否合適，需置于不同國(guó)家的具體國(guó)情上來(lái)看?；诖?，他將國(guó)家的人口規(guī)模與國(guó)家最大城市人口規(guī)模進(jìn)行對(duì)比，經(jīng)數(shù)據(jù)處理后，二者存在極大的相關(guān)性。換句話說(shuō)，作為世界人口第三大國(guó)，中國(guó)城市的人口閾值亦可能更高。

全球142個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，每個(gè)點(diǎn)代表一個(gè)國(guó)家，橫軸代表國(guó)家總?cè)丝?，縱軸代表相應(yīng)國(guó)家最大城市人口 圖片來(lái)源：《大國(guó)大城》

若對(duì)該數(shù)據(jù)上的城市進(jìn)行進(jìn)一步對(duì)比，還能發(fā)現(xiàn)更細(xì)節(jié)的信息。陸銘指出，決定這些“點(diǎn)”在“線”的上面還是下面，第二重要的變量就是城市化水平或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平——線上面的點(diǎn)基本上都是發(fā)達(dá)國(guó)家，城市化率高，而下面則都是發(fā)展中國(guó)家，城市化率相對(duì)較低。

而在都市圈發(fā)展趨勢(shì)下，超大城市的發(fā)展限度還有望進(jìn)一步擴(kuò)展。

如陸銘指出，若參照東京，雖然東京都的建設(shè)強(qiáng)度不低，但在東京都市圈的范圍內(nèi)看，建設(shè)用地占比就下降至30%多。東京都市圈的面積相當(dāng)于上海加上蘇州，若以都市圈的范圍來(lái)看，不少中國(guó)城市人口增長(zhǎng)空間也將進(jìn)一步提升。

但發(fā)展模式也因城而異。

以東莞和蘇州為例。與東莞連片發(fā)展的方式不同，蘇州的強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)模式帶來(lái)“小馬拉大車(chē)”的情形，也讓城區(qū)與縣之間相對(duì)獨(dú)立。在美國(guó)林肯土地政策研究院和紐約大學(xué)合作的《城市擴(kuò)展地圖冊(cè)》中曾分析提出——

城市新建區(qū)分為填空、擴(kuò)張、蛙跳和吞并四種模式，不同的模式下，城市增長(zhǎng)方式不同，其對(duì)應(yīng)的建成區(qū)建設(shè)邏輯也將有所差異。

治理

當(dāng)然，在城市從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升推進(jìn)的當(dāng)下，特大城市已不再僅是“量”的度量，更重要的是“質(zhì)”的提升。

以南京最新動(dòng)作為例，在其同步提出的若干具體計(jì)劃中，包括全市高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)達(dá)到2萬(wàn)家，城市發(fā)展綜合實(shí)力穩(wěn)居全國(guó)大中城市十強(qiáng)，人均GDP突破3萬(wàn)美元，均將目光移向“特大”背后的發(fā)展和治理議題。

解決人的需求，始終是繞不開(kāi)的問(wèn)題。

對(duì)于特大城市而言，外來(lái)人口的市民化和落戶(hù)的懸而未決普遍存在。其中，東莞表現(xiàn)最為嚴(yán)重，2019年，常住人口中戶(hù)籍人口占比僅29.7%，大量外來(lái)人口未能實(shí)現(xiàn)落戶(hù)。

而根據(jù)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒中公布的各城市用地結(jié)構(gòu)，我們還可以粗略了解其在公共服務(wù)、綠地等供給上的情況。

簡(jiǎn)單而言，在公共服務(wù)供地上，鄭州、濟(jì)南、西安占比最多，而綠地供地上，鄭州、南京與蘇州則排名靠前。此外，人口最多的東莞，在公服和綠地供地情況表現(xiàn)均較為靠后。

當(dāng)然，總量不能完全代表真實(shí)的治理水平。在精細(xì)化治理的趨勢(shì)下，考驗(yàn)城市的是如何真正滿(mǎn)足市民需求，并讓市民參與到城市建設(shè)中來(lái)。

陸銘曾舉例提到，在土地綜合利用、不同用途土地靈活轉(zhuǎn)換、容積率管制如何適當(dāng)放松等一系列超大城市發(fā)展中比較重要的問(wèn)題上，可能能夠通過(guò)地方的實(shí)踐轉(zhuǎn)化為國(guó)家可推廣復(fù)制的一些經(jīng)驗(yàn)。面向超大城市的發(fā)展需求，特大城市也將是試驗(yàn)的重要場(chǎng)所。

而隨著城市資源與功能的不斷聚集，輻射效應(yīng)不斷增強(qiáng)，更需要在更高層面提前布局規(guī)劃。

獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵認(rèn)為，任何城市只要涉及到要素密度過(guò)高的問(wèn)題，都會(huì)通過(guò)空間擴(kuò)張的方式加以緩解，但空間擴(kuò)張最好的利用方式不是在另一個(gè)地方復(fù)制，或者是平攤，而是利用交通節(jié)點(diǎn)自動(dòng)發(fā)揮中小城市的疏解作用。伴隨著產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化和消費(fèi)逆城市化的出現(xiàn)，應(yīng)該注重在規(guī)劃中發(fā)揮“城市群”和“都市圈”的作用。