每經記者｜宋思艱    每經編輯｜張益銘    

“我們保護遺產，不僅是守護一個物件或一項技藝，更是對中華民族的精氣神、文明史及優(yōu)秀文化的保護、傳承、創(chuàng)新與交流”——今日（3月1日），全國人大代表、云南財經大學公共政策研究中心副主任楊雅琴在接受《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪，回答如何推動“茶馬古道”跨省區(qū)協(xié)同申遺的提問時如此表示。

楊雅琴2023年1月當選為第十四屆全國人大代表。此前，她圍繞財政治理、生態(tài)環(huán)境保護、教育均衡等問題提出了多份建議。

她在接受記者采訪時還回答了如何充分調動社會資本參與生態(tài)保護與開發(fā)的積極性、如何進一步加強校企合作等方面的問題。

全國人大代表、云南財經大學公共政策研究中心副主任楊雅琴 圖片來源：受訪者提供

中國可引領全球生態(tài)環(huán)境保護治理的新范式

NBD：你曾經建議，要“注重運用經濟手段，通過合理的經濟利益充分調動企業(yè)、農戶等各方的積極性與主動性，使生態(tài)產品的價值實現(xiàn)持續(xù)提升”。

你認為應如何充分調動社會資本參與生態(tài)保護與開發(fā)的積極性，降低社會資本進入門檻與風險，并確保原住居民和社區(qū)能在價值實現(xiàn)過程中公平受益？

楊雅琴：回答這個問題需要回歸生態(tài)保護與開發(fā)的經濟屬性：首先，生態(tài)保護屬于典型的公共產品，多數(shù)生態(tài)保護工作具有非排他性、非競爭性與正外部性，且常是投資規(guī)模大、周期長、回報低，社會資本通常缺乏投資意愿。其次，生態(tài)開發(fā)具有經濟收益屬性，企業(yè)的逐利本性使其易忽視生態(tài)環(huán)境承載能力而過度開發(fā)，引發(fā)“公地悲劇”。因此，生態(tài)保護與生態(tài)開發(fā)在現(xiàn)實中容易出現(xiàn)非此即彼、二元對立的情況。

但是“兩山”理論指明，生態(tài)保護和生態(tài)開發(fā)可以是協(xié)調統(tǒng)一的。實現(xiàn)這兩者有機協(xié)調的過程，就是在生態(tài)保護中生產生態(tài)產品的過程，也是生態(tài)產品的社會價值和生態(tài)價值向經濟價值轉化的過程。然而，目前生態(tài)保護和開發(fā)的市場還處于發(fā)展初期，除了公平公正的法治環(huán)境、統(tǒng)一開放且公開透明的競爭環(huán)境外，還需要一些其他政策措施支持。

首先，公平公正的法治環(huán)境和統(tǒng)一開放且公開透明的競爭環(huán)境，是引導社會資本投入、降低進入門檻與風險、確保居民和社區(qū)公平受益的外部環(huán)境基礎。例如，完善的法律體系能夠明確生態(tài)保護的行為底線；有效的產權制度能夠確保生態(tài)保護和生態(tài)產品生產過程中成本承擔、收益歸屬，使利益相關者的經濟收益得到確認。建設良好的法治環(huán)境和競爭環(huán)境，提高生產經營的確定性、穩(wěn)定性，是降低社會資本進入生態(tài)保護開發(fā)領域的門檻和風險的有效途徑。

其次，綜合運用財稅金融政策工具，著力破解生態(tài)產品生產與交易過程中投資規(guī)模大、周期長、回報低的難題，為社會資本提供充分的投資報酬，從而有效調動社會資本的積極性。例如，綜合運用稅收優(yōu)惠、財政貼息、綠色金融等政策工具，對社會資本給予補貼與支持，加快投資回報周期、提高投資回報率，引導激勵更多社會資本進入生態(tài)保護與開發(fā)領域，以數(shù)量匯聚規(guī)模，以企業(yè)數(shù)量優(yōu)勢破解投資規(guī)模不足的問題。在這方面，我國已積累一定的實踐經驗，但仍需不斷深化改革、創(chuàng)新政策工具，持續(xù)增強對社會資本的激勵效應。

最后，盡快建立健全國內生態(tài)產品市場體系，推動全球生態(tài)產品市場建設，為生態(tài)產品價值實現(xiàn)提供場所。缺少產品價值實現(xiàn)渠道是當前社會資本進入生態(tài)保護和開發(fā)領域的一大障礙。目前我國生態(tài)保護和開發(fā)中形成的少部分生態(tài)產品以生態(tài)有機農副產品、文旅產業(yè)等傳統(tǒng)形式實現(xiàn)價值轉化，然而包括氣候調節(jié)、生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)等生態(tài)調節(jié)服務類的生態(tài)產品，數(shù)量大、價值高，卻缺少價值實現(xiàn)渠道，極大地限制了社會資本進入的積極性，也無形中提高了社會資本進入門檻。所以，應該加快制定科學的生態(tài)產品價值核算標準體系，開展全面詳細的生態(tài)產品調查統(tǒng)計，并制定公開目錄清單，開發(fā)湖泊、草原、江河等更多的碳交易產品，完善碳交易市場規(guī)則，使數(shù)量和價值巨大的生態(tài)調節(jié)服務類的生態(tài)產品價值得以實現(xiàn)。同時，生態(tài)保護具有外溢性，其受益范圍覆蓋全球。中國作為一個有責任、有擔當?shù)拇髧?，應該推動全球認可的生態(tài)產品價值核算標準體系建設、全球碳交易市場建設等，引領全球生態(tài)環(huán)境保護治理的新范式。

NBD：在實施均衡性轉移支付過程中，激勵（指在轉移支付資金的分配公式或考核機制中，引入對地方政府財政努力程度、增收節(jié)支、提高資金使用效率等行為的正向獎勵）力度過大可能削弱轉移支付的“均衡”功能，而過于強調均等又可能回到平均主義。

你認為如何讓“激勵”與“均衡”達到動態(tài)平衡？

楊雅琴：在基本公共服務語境中，均等化和平均主義有本質的區(qū)別。第一，均等化強調機會的均等、過程的均等，不追求結果和數(shù)量的平均。而平均主義則強調結果和數(shù)量的相等。第二，均等化是底線性的托底保障，這個底線會隨著國家經濟的發(fā)展而逐步提高，而平均主義則是削高補低式的粗暴拉平。

均衡性轉移支付是我國政府間財政轉移支付體系的重要組成部分，其功能定位是保障各地區(qū)財力水平，以促進地區(qū)間基本公共服務均等化。所謂基本公共服務，就是關乎個人基本生存和發(fā)展的服務，比如醫(yī)療健康、教育、養(yǎng)老等。一個國家的每個公民，無論其性別、民族、年齡以及居住地，都有平等的生存和發(fā)展的權利。所以，每個公民都應該有均等的機會享受基本公共服務，而政府則有責任義務保障每個公民都能夠享受到均等的基本公共服務。

我國現(xiàn)行均衡性轉移支付資金測算分配以各地標準財政收支缺口為基礎，采用因素法，綜合考慮成本差異、艱苦邊遠、地方促進基本公共服務均等化激勵等因素。這是一種較科學的資金測算分配辦法，能夠最大程度彌補地區(qū)間財力差異引致的基本公共服務供給差距。在這種測算辦法中，地方標準財政收支缺口是資金分配的主要依據(jù)，地方促進基本公共服務均等化的激勵因素所占比重相對較低，不會存在激勵過度的情況。另外，在均衡性轉移支付資金分配中的“激勵”因素，也是對促進基本公共服務均等化的激勵。所以這里的激勵和均衡是一體的，本身就是動態(tài)平衡的。

當然，一些人可能擔心在均衡性轉移支付中過度強調均衡或將對部分地區(qū)發(fā)展經濟的積極性產生負面影響。我認為這主要是將均衡性轉移支付從整個財政制度中獨立出來分析的結果。我國的財政制度是一個涵蓋政府全部財政收入與支出體系的有機統(tǒng)一體，其中的每個構成部分都有其各自的功能側重。均衡性轉移支付強調基本公共服務均等化，而政府間稅收分享的制度設置則具有較好的激勵地方政府發(fā)展經濟的作用。所以，如果從現(xiàn)代財政制度整體來看，要達到激勵相容、均衡發(fā)展，需要從財政收入和支出兩方面的具體制度設置來統(tǒng)籌考慮。具體包括：優(yōu)化央地間稅收分享比例，提升地方自主財力，優(yōu)化各級政府間財政事權、支出責任和財力配置，進一步優(yōu)化轉移支付體系等。

要堅定對中華文明及優(yōu)秀文化的認同、傳承、創(chuàng)新與交流

NBD：你在2025年提出了《關于由中央相關部委牽頭組織沿線省區(qū)協(xié)同申報“茶馬古道”進入世界文化遺產名錄的建議》。

在推進“茶馬古道”協(xié)同申遺的過程中，如何看待和解決部分古道原址保存不理想、跨省區(qū)協(xié)調難度大、申遺周期長等具體問題？

楊雅琴：部分古道原址保存狀況不佳，主要受歷史因素與經濟發(fā)展水平的制約。除歷史上人為及自然因素造成的損壞外，長期以來我國經濟發(fā)展水平相對較低，政府對各類古跡、遺址保護的重視程度與經費投入均較為有限，難以滿足大量遺產保護的實際需求，自然導致遺產保存狀況不理想。從經濟學視角分析，遺產保護不理想還有政府事權和支出責任配置存在的激勵相容性不足問題。對于地方政府，遺產保護投入巨大但經濟效益相對較弱，導致其投入積極性不高。因此，遺產保護責任應更多由中央政府承擔。近年來，中央政府對各類遺產保護的重視程度與投入力度持續(xù)增強，遺產保護成效也日益顯著。

遺產保護跨省區(qū)協(xié)調難度大，這個問題在生態(tài)環(huán)境保護治理中也存在，比如跨省、跨區(qū)的江河湖泊保護。其主要原因是地方投入的成本收益不對稱，經濟激勵不足。從財政制度上，優(yōu)化政府間事權與支出責任配置，將跨省區(qū)的事務交由中央政府承擔，可以很好地解決跨省協(xié)調難的問題。此外，在處理跨省協(xié)調問題上我國有著天然的制度優(yōu)勢：黨領導下的各級、各地政府一致行動，能夠確保在中央統(tǒng)一部署下，沿線省區(qū)打破行政壁壘，形成行動的強大合力。在具體操作層面，一般由中央相關部委牽頭成立專門的協(xié)調機構，明確各省區(qū)的職責分工和任務節(jié)點，建立常態(tài)化的溝通協(xié)商機制，定期召開工作推進會，及時解決出現(xiàn)的各類問題。目前我國已成功申報的世界遺產中也有跨省區(qū)的，比如長城、明清皇家陵寢、大運河、絲綢之路等，事實證明，跨省區(qū)協(xié)調雖然難，但并非不可能。我有信心，經過前期的經驗積累，未來我國將在遺產保護、生態(tài)保護等跨省區(qū)事務協(xié)同治理上取得更好的成效。

申遺周期長，這是由世界遺產認定的國際規(guī)則所決定的。我國能夠做的，一是樹立長期作戰(zhàn)的思想，科學規(guī)劃各階段工作，組織專業(yè)力量深入挖掘、梳理并編制申報材料，積極推進申報進程；二是持續(xù)加大對各類遺產的保護與修復力度，無論是大型、小型還是零散的遺產，無論是擬申遺還是暫不申遺的遺產，都予以同等重視；三是堅定對中華民族、中華文明及中華優(yōu)秀文化的認同、傳承、創(chuàng)新與交流。中國擁有龐大的遺產體系，無論是否申遺、能否申遺成功，每一項遺產都是中華民族偉大文明的載體，它們記錄著中華民族數(shù)千年來的流離與戰(zhàn)火、苦難與坎坷、鼎盛與璀璨，以及融合與復興。我們保護遺產，不僅是守護一個物件或一項技藝，更是對中華民族的精氣神、文明史及優(yōu)秀文化的保護、傳承、創(chuàng)新與交流。

NBD：你曾建議要“進一步加強政校、企校合作，通過聯(lián)合共建、聯(lián)合培養(yǎng)方式，加強學生實踐創(chuàng)新能力”。

在具體操作層面，應如何設計有效的激勵與約束機制，以破解當前校企合作中普遍存在的“校熱企冷”、合作層次淺、可持續(xù)性弱等難題？

楊雅琴：如果我們從企業(yè)逐利的本性來看，就會很容易理解這些問題：市場化運作的企業(yè)，需要以最少的成本實現(xiàn)最高的利潤。在用人環(huán)節(jié)，成本效益體現(xiàn)在需要熟練高效的工作人員。目前校企合作中院校向企業(yè)輸送的大部分學生實踐動手能力不足，無法直接上崗，拖累企業(yè)整體效率。在學生實習、見習期間投入資源開展培訓，但幾個月培訓后學生實習期滿，要回校了。這對于企業(yè)來說，不僅沒有經濟收益，反而還要承擔學生的培訓成本，企業(yè)積極性自然不高，合作也難以持續(xù)。

針對這些難題，我認為短期內可考慮的方法是根據(jù)企業(yè)接收實習的學生人數(shù)適當進行補貼，彌補企業(yè)的成本，提高對企業(yè)的經濟激勵。同時要與企業(yè)簽訂有效的法律合同，明確規(guī)定學習實習期限、工作內容、實習成效、學生安全等，在企業(yè)學習結束后根據(jù)考核情況對企業(yè)進行相應獎勵。

當然，最根本的還是要院校進一步加強學生基礎知識和理論教學，讓學生掌握扎實的基本理論。同時，加強學生實踐動手能力訓練，讓學生到企業(yè)后能夠快速上手實際工作，減少企業(yè)培訓成本損耗，為企業(yè)創(chuàng)造更多的價值。隨著院校輸送的學生質量越來越高，對企業(yè)的補貼也可以相應減少。

封面圖片來源：受訪者提供