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每經記者 胡健

中國空間規(guī)劃的協(xié)同性問題受到重視。

近日，中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。其中特別提到構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。

而《每日經濟新聞》記者實地采訪中也發(fā)現(xiàn)，一些市縣也的確存在因為土地規(guī)劃事出多頭，導致沖突和糾紛，影響生態(tài)保護和經濟效率。

建立統(tǒng)一規(guī)范編制機制

方案要求，編制空間規(guī)劃。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。

空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據?？臻g規(guī)劃分為國家、省、市縣（設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級。

但在坊間，“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的說法也流傳甚廣。

河北發(fā)改委一位人士就告訴《每日經濟新聞》記者，一些地方的城市規(guī)劃“短命”的客觀原因是經濟發(fā)展速度快，很多規(guī)劃缺乏前瞻性，但不可忽略的主觀因素是由于缺乏國家層面總體布局安排和綜合考評體系，城市都想不斷擴張，獲得更多的用地指標，發(fā)展經濟。

北京大岳咨詢有限責任公司總經理金永祥分析說，經濟增速快，規(guī)劃難免會出現(xiàn)跟不上形勢的時候，可我們規(guī)劃的編制體系也的確需要改進，有時候規(guī)劃難落在實處是多方規(guī)劃“打架”，編制時沒“通氣”所致。

從這個背景看，借目前生態(tài)文明建設東風，空間規(guī)劃的編制機制有望理順。方案還特別提出，研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制。鼓勵開展省級空間規(guī)劃試點。編制京津冀空間規(guī)劃。

而在具體編制過程中，方案指出，探索規(guī)范化的市縣空間規(guī)劃編制程序，擴大社會參與，增強規(guī)劃的科學性和透明度。方案提出，規(guī)劃編制前應當進行資源環(huán)境承載能力評價，以評價結果作為規(guī)劃的基本依據。規(guī)劃編制過程中應當廣泛征求各方面意見，全文公布規(guī)劃草案，充分聽取當?shù)鼐用褚庖姟?/p>

按照方案內容，規(guī)劃成果應當包括規(guī)劃文本和較高精度的規(guī)劃圖，并在網絡和其他本地媒體公布。鼓勵當?shù)鼐用駥σ?guī)劃執(zhí)行進行監(jiān)督，對違反規(guī)劃的開發(fā)建設行為進行舉報。當?shù)厝嗣翊泶髸捌涑瘴瘑T會定期聽取空間規(guī)劃執(zhí)行情況報告，對當?shù)卣`反規(guī)劃行為進行問責。

金永祥告訴《每日經濟新聞》記者，除了規(guī)范規(guī)劃分離，現(xiàn)行的規(guī)劃，尤其是市縣規(guī)劃還存在一大問題就是太空、太虛，要想確保規(guī)劃的約束力，首要的是提高規(guī)劃內容的權威性。

形成可復制能推廣經驗

在空間規(guī)劃體系中，“多規(guī)合一”不出意外地出現(xiàn)在這次方案中。

其表述為，支持市縣推進“多規(guī)合一”，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個市縣一個規(guī)劃、一張藍圖。

此外，市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標準，根據主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定生產空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設區(qū)、工業(yè)區(qū)、農村居民點等的開發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃。

方案還特別提出，加強對市縣“多規(guī)合一”試點的指導，研究制定市縣空間規(guī)劃編制指引和技術規(guī)范，形成可復制、能推廣的經驗。

“由于規(guī)出多門，在絕大部分地區(qū)的規(guī)劃實踐中，各規(guī)劃之間各有側重，在具體實施過程中，部門之間缺乏有效溝通，同一區(qū)域內部規(guī)劃之間存在矛盾和指導失衡的問題。”南京大學地理學院教授李滿春說。

前述河北發(fā)改委人士就稱，基本上任何地方都要有經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，但這三項規(guī)劃其實分別隸屬于發(fā)改委系統(tǒng)、住建系統(tǒng)、國土系統(tǒng)等管理，“互不隸屬”，因此在制訂規(guī)劃及執(zhí)行時常出現(xiàn)內容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。

他給記者舉了一個很實在的例子，有一個沿河區(qū)域有較好的引入水源進行水產養(yǎng)殖的優(yōu)越條件，所以在農業(yè)規(guī)劃中,該地區(qū)被農業(yè)部門規(guī)劃為水產養(yǎng)殖區(qū)。然而，在目前的土地利用總體規(guī)劃中，該地區(qū)大部分地塊規(guī)劃為基本農田保護區(qū)，依據基本農田保護條例，不得挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè)。

《每日經濟新聞》記者發(fā)現(xiàn)，很多地方已經開始“多規(guī)合一”的探索，2014年5月，江蘇省國土資源廳確定常州市新北區(qū)為“多規(guī)合一”試點區(qū)域。此外，常州市委、市政府2014年1號文件也明確新北區(qū)作為全市的“多規(guī)合一”試點區(qū)縣。

當?shù)厝耸拷榻B，通過“多規(guī)合一”，新北區(qū)形成了2030年經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和農業(yè)規(guī)劃的遠景“一張圖”，實現(xiàn)了增加耕地面積、提高耕地質量、改善生態(tài)環(huán)境的目標，可增加劃定永久基本農田154公頃。