每經(jīng)記者｜劉艷美    每經(jīng)編輯｜楊歡    

“中國(guó)很大，不過(guò)這個(gè)很大的國(guó)家，可以說(shuō)只有兩塊地方：一塊是城市，另外一塊是鄉(xiāng)村。”這是《城鄉(xiāng)中國(guó)》開(kāi)篇中的一段話。

中國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2019年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)60%，超過(guò)8.4億人住在城市?？焖俪擎?zhèn)化的另一面是，還有5.6億人住在農(nóng)村，2億人在城鄉(xiāng)之間飄。

“十四五”時(shí)期，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，都被擺在非常重要的位置。即便如此，關(guān)于城市化和城市發(fā)展的爭(zhēng)議仍然存在——

農(nóng)民和農(nóng)村是不是城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的蓄水池和穩(wěn)定器？城市化是不是一定會(huì)出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象？農(nóng)村的土地是不是農(nóng)民的社會(huì)保障？……11月29日，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、教授劉守英和上海交通大學(xué)特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陸銘，就以上問(wèn)題展開(kāi)了一場(chǎng)深入線上探討，希望厘清城市發(fā)展的觀念障礙，看見(jiàn)中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。

以下是文字實(shí)錄，經(jīng)本人審定，城市進(jìn)化論獲授權(quán)發(fā)布，略有刪減：

劉守英（左）和陸銘（右）

01 中國(guó)人口主體立在城，還是立在鄉(xiāng)？

陸銘：關(guān)于今天的城市化和城市發(fā)展，有人擔(dān)心城市發(fā)展是不是能夠容納很多農(nóng)民，而且城市發(fā)展可能帶來(lái)鄉(xiāng)村的衰落；也有很多人認(rèn)為保持一個(gè)相當(dāng)大的農(nóng)村人口和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)的一個(gè)“蓄水池”和“穩(wěn)定器”。

特別是今年整個(gè)中國(guó)包括全世界都受到新冠疫情沖擊，一些農(nóng)民工在城市失業(yè)回到農(nóng)村，社會(huì)上就有觀念認(rèn)為幸虧還有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)這個(gè)緩沖空間。劉老師是這方面的頂尖資深專家，先來(lái)聽(tīng)聽(tīng)劉老師怎么看？

劉守英：這里面最核心的問(wèn)題，其實(shí)是我們要一個(gè)城市社會(huì)，還是繼續(xù)回到鄉(xiāng)村社會(huì)？盡管中國(guó)城市化率已經(jīng)超過(guò)60%，但我們的觀念還帶有很強(qiáng)的鄉(xiāng)土性。中國(guó)經(jīng)歷了幾千年的鄉(xiāng)土社會(huì)，鄉(xiāng)村是最后的避風(fēng)港的想法根深蒂固。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)講，我們一定要轉(zhuǎn)變思維，一定要立場(chǎng)堅(jiān)定，不斷推進(jìn)從鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變。否則的話，中國(guó)如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化呢？人類的現(xiàn)代化能在沒(méi)有城市的情況下實(shí)現(xiàn)嗎？

我們要明確，最終整個(gè)中國(guó)人口的主體到底是立在城，還是立在鄉(xiāng)？從社會(huì)發(fā)展的基本趨勢(shì)和中國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)講，這場(chǎng)轉(zhuǎn)變對(duì)整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、對(duì)整個(gè)中國(guó)人的生活的改善、對(duì)整個(gè)中國(guó)城鄉(xiāng)面貌的改變，都是根本性的。所以我的一個(gè)基本立場(chǎng)，就是認(rèn)為“只要把農(nóng)民在鄉(xiāng)村穩(wěn)住了，這個(gè)社會(huì)就沒(méi)有問(wèn)題”“城市出了一點(diǎn)問(wèn)題，就把人往鄉(xiāng)村趕”，這是非常不符合規(guī)律的、也不是現(xiàn)代國(guó)家治理的思維。

一定要想辦法使農(nóng)民在城市留下來(lái)，這是整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的根基。城市是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最主要的戰(zhàn)場(chǎng)，不能靠鄉(xiāng)村來(lái)支撐整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，這種穩(wěn)定是不可持續(xù)的。

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

陸銘：劉老師講到一個(gè)觀點(diǎn)我特別同意，就是現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)來(lái)自城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

劉守英：一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)要增長(zhǎng)、財(cái)富要增長(zhǎng)，還是在城市。鄉(xiāng)村是一個(gè)分散的、小規(guī)模的村社經(jīng)濟(jì)形態(tài)，人類史上沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能靠鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。

全世界的基本規(guī)律，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，最后一定是兩個(gè)份額同時(shí)下降，即：農(nóng)業(yè)占GDP的份額下降，農(nóng)村占就業(yè)的份額下降。這是基本規(guī)律，不能違抗。

城市之所以成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，很重要的原因就是城市經(jīng)濟(jì)能夠帶來(lái)創(chuàng)新，能夠帶來(lái)知識(shí)集聚、思想交流，能夠創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)。還有就是城市形態(tài)是集聚的，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)肯定是靠創(chuàng)新推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)肯定是在城市。

陸銘：我覺(jué)得有必要補(bǔ)充一些數(shù)據(jù)。今天中國(guó)的狀態(tài)其實(shí)是，城市在經(jīng)濟(jì)中所占比重很高，但城市化率只有60%。反過(guò)來(lái)講就是，農(nóng)村地區(qū)還有40%的人口，但農(nóng)業(yè)占GDP的比重只有8%，城鄉(xiāng)之間收入差距很大?？赡荞R上有人會(huì)問(wèn)，農(nóng)業(yè)難道不能現(xiàn)代化？如果全都城市化，難道大家不吃飯嗎？農(nóng)業(yè)怎么發(fā)展？

劉守英：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占GDP比重8%這符合全球規(guī)律，但我們現(xiàn)在1/3的人還在鄉(xiāng)村，還有將近2億人在城鄉(xiāng)之間飄，這成為中國(guó)整個(gè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中最大的反常，就是兩個(gè)份額不是同時(shí)下降，這違反基本規(guī)律，也違反經(jīng)濟(jì)常識(shí)。

我們現(xiàn)在要做的，是要在農(nóng)業(yè)占GDP份額下降同時(shí)，使整個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和人口占就業(yè)和整體人口比例下降，否則那么多人口在鄉(xiāng)村，占有那么一點(diǎn)資源，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，技術(shù)進(jìn)步無(wú)法推進(jìn)，要素重組也沒(méi)法推進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒(méi)法實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化也就很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎麄€(gè)產(chǎn)業(yè)人口和城鄉(xiāng)關(guān)系沒(méi)有改變。

陸銘：我還想做點(diǎn)補(bǔ)充。

第一，中國(guó)的農(nóng)民在不斷減少，但農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量其實(shí)是不斷增加的，不能簡(jiǎn)單地把農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量跟農(nóng)民減少掛鉤。

第二，很多人指望農(nóng)村的現(xiàn)代化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，但這要以農(nóng)民減少為前提。

第三，農(nóng)民工進(jìn)城以后沒(méi)有就業(yè)怎么辦？其實(shí)中國(guó)現(xiàn)在特別在沿海大城市地區(qū)，是勞動(dòng)力短缺的。我曾經(jīng)比較過(guò)不同規(guī)模城市的失業(yè)率，結(jié)果顯示越大的城市失業(yè)率越低，而且越大的城市農(nóng)民工失業(yè)率更低。

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02 貧民窟如此不堪，為什么還有人拼命往里擠？

陸銘：農(nóng)民工大量進(jìn)城以后，很多人擔(dān)心會(huì)帶來(lái)“城市病”，比如擁堵、污染，還有住房問(wèn)題。住房問(wèn)題又涉及兩個(gè)方面，第一個(gè)高房?jī)r(jià)問(wèn)題，第二個(gè)經(jīng)常有人講貧民窟，拉美、南亞等地區(qū)不少國(guó)家都面臨貧民窟問(wèn)題。

劉守英：實(shí)際上從上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，一提到城市化，我們擔(dān)心的主要是兩件事：第一，擔(dān)心人到了城市沒(méi)有飯吃，沒(méi)有人種糧食，這個(gè)前面已經(jīng)討論過(guò)了，不用擔(dān)心；第二，就是關(guān)于拉美和南亞的貧民窟問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我覺(jué)得要非常理性地去研究。

貧民窟現(xiàn)象在世界城市發(fā)展史上，可能是一個(gè)注定要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。第一，整個(gè)城市化規(guī)律第一階段是農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，第二階段是城市之間的人口流動(dòng)，第一階段農(nóng)村相關(guān)政策會(huì)對(duì)貧民窟產(chǎn)生比較大的影響。第二，大量的人從農(nóng)村進(jìn)入城市，肯定會(huì)對(duì)城市原來(lái)的形態(tài)、治理產(chǎn)生影響。第三，人到了城市，城市最初在公共政策上肯定應(yīng)對(duì)不了，因?yàn)樵瓉?lái)沒(méi)有這樣的治理經(jīng)驗(yàn)，包括健康、交通、衛(wèi)生、住房問(wèn)題等。

貧民窟之所以會(huì)產(chǎn)生，很重要的原因就是這三方面都存在公共政策供給不足。

第一是農(nóng)村政策應(yīng)對(duì)不足。我最近看到資料，拉美在貧民窟產(chǎn)生階段和蔓延階段，對(duì)整個(gè)農(nóng)村的投資非常之少。農(nóng)村教育也存在很大問(wèn)題。我去墨西哥城，有一次開(kāi)車去農(nóng)村，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就說(shuō)中國(guó)非常重視教育，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村沒(méi)有受過(guò)良好教育的人涌進(jìn)城市以后，人力資本很低，就業(yè)能力就受影響。再是土地改革，拉美土地所有制過(guò)于集中，產(chǎn)生很多無(wú)地的農(nóng)民。

第二，城市政策也是不足的。那么多人進(jìn)來(lái)以后，拉美最初也沒(méi)有提供社會(huì)公共住宅政策，而且在貧民窟產(chǎn)生初期，這些國(guó)家只是簡(jiǎn)單粗暴地清理貧民窟，實(shí)際上進(jìn)一步造成了貧民窟蔓延，也很難得到改善。

第三，貧民窟的產(chǎn)生跟工業(yè)化模式也有關(guān)系。拉美國(guó)家采取大量進(jìn)口替代政策，很難解決就業(yè)，整個(gè)工業(yè)化是資本密集型的工業(yè)化，而且主要集中在首位度最高的城市，像巴西、墨西哥都是大量人口往一兩個(gè)城市集中，這也導(dǎo)致了貧民窟現(xiàn)象的產(chǎn)生。

所以，貧民窟是從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)快速發(fā)展的階段性產(chǎn)物，也是公共政策應(yīng)對(duì)不當(dāng)?shù)漠a(chǎn)物，可能是難以避免要付出的代價(jià)。

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

陸銘：我想補(bǔ)充的是，第一，在中國(guó)因?yàn)槌鞘杏袘艏贫?，把低收入人群攔在外面，可能避免了中國(guó)城市產(chǎn)生貧民窟問(wèn)題，但很少有人會(huì)想這樣做的代價(jià)是什么——就是導(dǎo)致農(nóng)民沒(méi)有辦法進(jìn)城享受工作機(jī)會(huì)、收入提高、公共服務(wù)，在農(nóng)村他的生活質(zhì)量會(huì)更差。而且，這在很大程度上導(dǎo)致了中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)巨大的“貧民窟”，這也是為什么我們今天要搞扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)解決農(nóng)村貧困問(wèn)題。

第二，劉老師前面也講到，拉美、南亞等地方出現(xiàn)的貧民窟，實(shí)際上是由這些國(guó)家的特定制度背景導(dǎo)致的。世界上其他國(guó)家，比如東亞日本、韓國(guó)的城市化進(jìn)程，他們從低收入狀態(tài)逐漸變成高收入國(guó)家，城市化進(jìn)程推進(jìn)到80%、90%，但并沒(méi)有產(chǎn)生貧民窟。也就是說(shuō)，如果一個(gè)國(guó)家治理得好，貧民窟現(xiàn)象完全可以避免。

反過(guò)來(lái)講，是什么原因?qū)е掳l(fā)展中國(guó)家貧民窟現(xiàn)象的產(chǎn)生呢？2019年秋天，我專門(mén)去秘魯看了它的首都利馬的貧民窟。

在秘魯這個(gè)國(guó)家，城市有很多“公地”，就是公有土地。很多秘魯農(nóng)村居民進(jìn)入利后馬，就在“公地”上造很簡(jiǎn)易的房子。根據(jù)秘魯法律，公有土地不能強(qiáng)制驅(qū)趕，而且人口聚集到一定數(shù)量，還可以要求市政通水通電通網(wǎng)絡(luò)。于是很多農(nóng)村居民就這樣定居下來(lái)，這樣貧民窟一旦形成就很難被化解掉。那么中國(guó)有形成秘魯貧民窟的類似制度背景嗎？顯然是沒(méi)有的。

不僅如此，我十多年前到印度考察過(guò)將近一個(gè)禮拜，看到印度公益組織幫助貧民窟改造升級(jí)，比如幫他們安裝抽水馬桶。所以即便在發(fā)展中國(guó)家存在貧民窟的情況下，社會(huì)組織的力量還在改善貧民窟的生活條件，而不是野蠻粗暴地取締、拆掉把人趕走。

劉守英：我覺(jué)得有必要再深入討論一下，我去過(guò)墨西哥城、里約熱內(nèi)盧還有圣保羅，去年夏天還專門(mén)去看了貧民窟改造，我認(rèn)為我們現(xiàn)在要思考幾個(gè)問(wèn)題。

第一，為什么在很多人看來(lái)如此不堪的貧民窟，大家還在拼命往這里擠？因?yàn)?strong>它實(shí)際上是一個(gè)改變命運(yùn)的階梯。剛才陸銘講了，如果我們都“好心”地把農(nóng)民困在農(nóng)村，還能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化嗎？農(nóng)民從農(nóng)村往貧民窟轉(zhuǎn)移，這實(shí)際上是一種向上的努力，他要尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，要尋求身份轉(zhuǎn)換，需要一個(gè)階梯。

第二，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)對(duì)貧民窟的介紹還停留在最早期的階段，我去年去墨西哥城看新貧民窟，印象非常之深。很多貧民窟實(shí)際在做城市更新、在升級(jí)改造，還有大量的公共政策讓區(qū)域合法化，進(jìn)行權(quán)利界定，讓當(dāng)?shù)鼐用裼虚L(zhǎng)期預(yù)期。很多公共政策的調(diào)整，實(shí)際上可以扭轉(zhuǎn)早期不當(dāng)做法造成的后果。拉美貧民窟都在改進(jìn)，我們有什么理由不讓農(nóng)民進(jìn)城呢？   

第三，上世紀(jì)90年代初至今是中國(guó)快速城市化階段，跟拉美比較起來(lái)，我們沒(méi)有出現(xiàn)拉美那么密集、沒(méi)有準(zhǔn)備的貧民窟現(xiàn)象。因?yàn)槭紫戎袊?guó)從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)“盲流”，這跟整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略有關(guān)，中國(guó)出口導(dǎo)向型工業(yè)化就是要解決就業(yè)問(wèn)題，農(nóng)民進(jìn)城就是沖著就業(yè)機(jī)會(huì)和更高收入去的；其次，中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城，城市里的集體土地起到了很重要的作用，大量城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)際上解決了相當(dāng)大部分進(jìn)城農(nóng)民的住宅問(wèn)題和低租金問(wèn)題；再就是剛剛講的，拉美城市更新的主要戰(zhàn)場(chǎng)就是貧民窟改造，這是值得我們好好研究的。

中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量城市化階段，城市化速度降低，農(nóng)村人口進(jìn)到城市的規(guī)模也在下降，中國(guó)已經(jīng)過(guò)了產(chǎn)生貧民窟的階段，接下來(lái)關(guān)鍵是城市怎么對(duì)農(nóng)民，而不是農(nóng)民怎么對(duì)城市。

03 城中村改造的核心是保持城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

陸銘：關(guān)于貧民窟改造，現(xiàn)在中國(guó)非常接近的就是城中村更新。其實(shí)城中村有很大不同，中國(guó)城中村人口流動(dòng)性非常強(qiáng)，不像拉美國(guó)家的貧民窟幾代人住在那里，中國(guó)的城中村很多居民就是進(jìn)城農(nóng)民工或者剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，住幾年就會(huì)搬出去，這有很大不同。而且，在深圳、廣州等地，已經(jīng)在嘗試對(duì)城中村進(jìn)行改造，不是簡(jiǎn)單拆除，因?yàn)橐坏┎鸪幼〕杀揪蜁?huì)提高。

另外劉老師剛剛講到的一點(diǎn)我覺(jué)得也非常重要，就是要看到貧民窟，包括中國(guó)城中村給農(nóng)民提供階層躍升機(jī)會(huì)的功能。我前段時(shí)間到上海寶山區(qū)調(diào)研，這是上海制造業(yè)工人比較集中的地區(qū)，前兩年當(dāng)?shù)夭鸪`法建筑，拆了很多農(nóng)民工租的房子。這帶來(lái)的直接結(jié)果是，兩年左右的時(shí)間里，寶山區(qū)制造業(yè)工人的租房成本上升了30%。這30%的租房成本如果不補(bǔ)，就是工人實(shí)際收入下降；如果補(bǔ)，又會(huì)帶動(dòng)整個(gè)制造業(yè)勞動(dòng)成本上升，導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，進(jìn)而增加農(nóng)民工失業(yè)問(wèn)題，這是我們平常想得比較少的事情。

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我今年8月參加總書(shū)記座談會(huì)，在會(huì)上專門(mén)提了一點(diǎn)，城市住房政策要增加對(duì)類似城中村低成本居住形態(tài)的包容性，我覺(jué)得這一點(diǎn)非常重要。

Edward Glaeser還在《城市的勝利》中講到另外一個(gè)觀點(diǎn)，就是除了就業(yè)機(jī)會(huì)，城市里還有很多公共服務(wù)。大家應(yīng)該還記得，今年疫情期間，一位東莞農(nóng)民工在圖書(shū)館留言，因?yàn)檎也坏焦ぷ髦荒芑乩霞遥坏貌桓鷪D書(shū)館說(shuō)再見(jiàn)。東莞注意到之后馬上給他提供了工作，這位農(nóng)民工立馬就決定不回去了，因?yàn)檗r(nóng)村沒(méi)有圖書(shū)館這樣的公共設(shè)施。

在城市里面高收入者和低收入者居住在一起，是生態(tài)。當(dāng)你看到城市里面的收入差距問(wèn)題，我覺(jué)得我們城市能做的不是把窮人趕走，而是要把低收入者的公共服務(wù)做好，要讓他們平等享受城市里的圖書(shū)館、公園甚至沙灘等公共基礎(chǔ)設(shè)施，要讓他們?cè)诔鞘欣锩鎿碛猩鐣?huì)保障、失業(yè)保障，能夠享受廉租房、公租房，才能把這些問(wèn)題解決。

劉守英：過(guò)去整個(gè)中國(guó)城市生態(tài)實(shí)際上是“兩片共存”，一個(gè)是政府主導(dǎo)的城市化，另一個(gè)是城中村的城市化。

這兩片是呼應(yīng)的，沒(méi)有第一片就沒(méi)有那么多土地收入、沒(méi)有城市建設(shè)資金來(lái)源，沒(méi)有第二片就沒(méi)有那么低的城市化成本。所以在城中村改造、城市更新過(guò)程中，如果整個(gè)城中村改造政策出現(xiàn)偏誤，會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生致命的影響。

城中村改造的核心是什么？是保持城市的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果把城市改造得只剩下高大的樓房、高大的市政設(shè)施、很寬的馬路，這個(gè)城市就完蛋了。

我們現(xiàn)在非常喜歡“高大上”，非常喜歡用“國(guó)際化大都市”這樣的詞，但哪個(gè)國(guó)際化大都市不是讓各個(gè)階層的人都能待下去？城中村改造一定要保證城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不能使進(jìn)城農(nóng)民工、城市產(chǎn)業(yè)工人的生活成本越搞越高，否則城市就非常麻煩。

另外，城中村改造一定要善待本地城中村農(nóng)民，還有善待從外面住到城市的農(nóng)民，這個(gè)城市才有包容性，城市才可愛(ài)，如果把這些當(dāng)成不好的治理清除，最后傷害的是城市。

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04 為什么農(nóng)民在大城市打工，卻在小縣城買(mǎi)房？

陸銘：這里自然而然涉及到土地問(wèn)題。中國(guó)的農(nóng)村土地改革一直存在很大的爭(zhēng)議，有觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村土地不能改，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的社會(huì)保障。還有一種觀念，認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)民失業(yè)和社會(huì)動(dòng)蕩。劉老師如何評(píng)論？

劉守英：剛才講了很多城市問(wèn)題，講了很多鄉(xiāng)村問(wèn)題，都繞不開(kāi)土地問(wèn)題。為什么？

第一，講城市，中國(guó)的城市化已經(jīng)過(guò)了大面積擴(kuò)張階段，上一輪整個(gè)城市化基本上把城市的骨架搭起來(lái)了，接下來(lái)就是城市結(jié)構(gòu)怎么優(yōu)化，還有整個(gè)都市圈的形成，還有城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系，怎么理順。

這些城鄉(xiāng)關(guān)系面臨的第一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，就是城市更新和升級(jí)改造。整個(gè)城市更新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，主要涉及兩片區(qū)域。

一個(gè)是中國(guó)都市圈的形成，原來(lái)以行政主導(dǎo)的土地管理制度，自上而下配置土地指標(biāo)，等級(jí)越高的城市，在土地指標(biāo)分配上越占優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)在從都市圈整個(gè)發(fā)展來(lái)講，從特大城市一直到村一級(jí)，可能要重新進(jìn)行功能劃分。這些區(qū)域面臨的直接問(wèn)題，就是在都市圈內(nèi)，國(guó)有土地和集體土地土地配置上能不能實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等。 從“十四五”時(shí)期開(kāi)始，中國(guó)未來(lái)都市圈的形成，現(xiàn)行由行政主導(dǎo)的土地制度肯定是不適應(yīng)的。

第二是城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城市延伸帶這些肯定是“十四五”以后城市發(fā)展的主要區(qū)域。這些區(qū)域土地都是以集體土地為主，很多都是存量用地，已經(jīng)成為建設(shè)用地，不是白紙一張。這些集體土地如果采取過(guò)去的征地模式，征收成本非常之高，這對(duì)現(xiàn)行土地制度支撐過(guò)去的城市化模式提出了直接挑戰(zhàn)。

第三，看鄉(xiāng)村，如果整個(gè)鄉(xiāng)村只是種糧食這么單一的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，鄉(xiāng)村振興肯定沒(méi)有希望。中國(guó)歷史上的重要教訓(xùn)是什么？就是當(dāng)整個(gè)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單一化，鄉(xiāng)村就貧困，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只要一多樣化，鄉(xiāng)村就好起來(lái)。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就要多樣化和復(fù)雜化。這樣的話，鄉(xiāng)村用地制度必須改革。

中國(guó)一定要適應(yīng)未來(lái)都市圈的發(fā)展，適應(yīng)整個(gè)城市的更新，適應(yīng)鄉(xiāng)村的發(fā)展，一定要適應(yīng)這種變化作出大的改變。

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陸銘：講到這里我特別想找機(jī)會(huì)做一個(gè)調(diào)研，是農(nóng)村人認(rèn)為農(nóng)村土地不能動(dòng)，還是城市人認(rèn)為農(nóng)村地不能動(dòng)？

劉守英：現(xiàn)在一定要搞清楚農(nóng)民到底在想什么。我覺(jué)得必須明確的是，第一，從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)過(guò)程中，土地的經(jīng)濟(jì)重要性肯定是下降的，需要找到新的動(dòng)力源，包括人力資本等。

第二，土地的代際觀念差異非常大。中國(guó)50后這一波農(nóng)民肯定覺(jué)得土地不能丟，鄉(xiāng)村是歸屬；60后、70后在中間搖擺；第三波就是80后，如果政策能讓80后在城市留下來(lái)，解決80后的孩子——農(nóng)三代的教育問(wèn)題，80后就會(huì)把在鄉(xiāng)村的人往城市拉；反過(guò)來(lái)如果城市的問(wèn)題不能很好地解決，就變成50后留在鄉(xiāng)村，60、70后不得不回，再把80后往回拉，國(guó)家怎么現(xiàn)代化？

第三，社會(huì)保障是一個(gè)全面的公共政策，是每個(gè)公民與生俱來(lái)獲得保障的權(quán)利。現(xiàn)在我們不能給農(nóng)民提供有效的社會(huì)保障，但土地能給他保障什么？有一塊地在那，他也不回去種，保障了什么？我覺(jué)得不能把權(quán)利和保障混在一起，權(quán)利和保障不能對(duì)等。

陸銘：這個(gè)我也特別有體會(huì)，比如城市里面有失業(yè)保障、養(yǎng)老保障，就業(yè)的時(shí)候交點(diǎn)錢(qián)，失業(yè)時(shí)候給保障；工作的時(shí)候交養(yǎng)老保障，老了拿退休金。農(nóng)村的土地包括宅基地能叫社會(huì)保障嗎？我覺(jué)得這是很迷惑人的說(shuō)法。

農(nóng)民進(jìn)城如果有失業(yè)保障、醫(yī)療保障，這叫社會(huì)保障；農(nóng)村土地是農(nóng)民的基本權(quán)利，不是社會(huì)保障。你在城市里不會(huì)因?yàn)橛蟹孔泳筒唤o失業(yè)保障、社會(huì)保障，但是在農(nóng)村有一塊地，為什么就以這個(gè)為條件不讓你在城市里面擁有社會(huì)保障？

另外關(guān)于農(nóng)村土地能不能動(dòng)的問(wèn)題，在征地情況下，很多時(shí)候帶有強(qiáng)制性，而且農(nóng)民分享的收益并不高。當(dāng)然目前已經(jīng)在慢慢改變，在土地確權(quán)、在征地過(guò)程中給農(nóng)民的補(bǔ)償有所提高。但是大家想，為什么會(huì)出現(xiàn)征地對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利補(bǔ)償?shù)偷默F(xiàn)象，恰恰是因?yàn)樵谥贫壬?，我沒(méi)有認(rèn)為農(nóng)村土地使用權(quán)是歸農(nóng)民的。

如果這個(gè)權(quán)利歸你，賣(mài)不賣(mài)、租不租歸你，你有權(quán)利參與價(jià)格制定，這是對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)，要在制度建設(shè)上允許農(nóng)民擁有權(quán)利決定能不能土地流轉(zhuǎn)，這才是對(duì)農(nóng)民真正的保護(hù)。

劉守英：你不想動(dòng)是你的權(quán)利，你想動(dòng)也是你的權(quán)利，現(xiàn)在問(wèn)題就是農(nóng)民權(quán)利的行使不充分，還可能亂動(dòng)侵犯農(nóng)民權(quán)利。

陸銘：很多人擔(dān)心城市化推進(jìn)以后，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地下降？另外，今天在中國(guó)農(nóng)村，很多人在城里掙錢(qián)回去蓋房子，蓋了空在那里不住，甚至房子沒(méi)有蓋完，先蓋第一層空在那里掙錢(qián)回去繼續(xù)蓋，一步一步來(lái)。造好了很多房子實(shí)際上是空置的，占用大量宅基地。還有很多農(nóng)民工覺(jué)得在打工的城市待不下來(lái)，就拿辛苦掙的錢(qián)到老家附近的小縣城買(mǎi)房子，但買(mǎi)了房子也空在那里、沒(méi)有租出去，自己實(shí)際上還是在城里打工。

一方面農(nóng)民在城里打工，另一方面在小縣城買(mǎi)房、在農(nóng)村造房子，完了又往往空在那里。劉老師怎么看？

劉守英：實(shí)質(zhì)上把這些現(xiàn)象串起來(lái)，就說(shuō)明了整個(gè)中國(guó)未來(lái)的城市化道路問(wèn)題，是城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題在土地問(wèn)題上的表現(xiàn)。實(shí)際上這是由于我們?cè)谡麄€(gè)城市化道路上的不堅(jiān)決，導(dǎo)致農(nóng)民左右選擇、難以取舍。

大家看現(xiàn)在農(nóng)村有兩個(gè)地方房子比較活躍，一個(gè)是鎮(zhèn)上初中教育比較好，另一個(gè)是縣城高中教育比較好，這兩個(gè)地方房地產(chǎn)都非?；钴S。這是因?yàn)檗r(nóng)村的孩子沒(méi)辦法在城市享受基本教育，所以不得不把在城市掙的錢(qián)往鎮(zhèn)上、往縣城買(mǎi)房、租房。另外就是農(nóng)村大量蓋房，中國(guó)宅基地占地面積非常之大，達(dá)到17萬(wàn)平方公里。

我們應(yīng)該如何對(duì)待城市、如何對(duì)待鄉(xiāng)村，如何處理好整個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系？

第一，中國(guó)城市化不能再去占用優(yōu)質(zhì)耕地，在制度上要有明確安排，保障基本的糧食安全。

第二，中國(guó)糧食安全，還是要靠要素重組和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力提高，還有農(nóng)業(yè)的規(guī)模報(bào)酬和農(nóng)業(yè)專業(yè)化來(lái)解決。現(xiàn)在小規(guī)模農(nóng)業(yè)改造的核心就是農(nóng)民現(xiàn)在在農(nóng)村占的小塊土地、占大量宅基地蓋房，這種狀態(tài)要有所改變，使中國(guó)產(chǎn)業(yè)基地在整個(gè)鄉(xiāng)村區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)重組，形成未來(lái)比較優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域和糧食發(fā)展區(qū)域，這是中國(guó)糧食安全的真正保障。

第三，要解決農(nóng)民在城市真正權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，包括城市安全感問(wèn)題、基本尊嚴(yán)問(wèn)題，在城市的權(quán)利保障和實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。如果這些問(wèn)題不解決，農(nóng)民在城市得不到“托底”，中國(guó)鄉(xiāng)村問(wèn)題也解決不了。

所以我覺(jué)得很重要的就是要在“十四五”期間解決整個(gè)農(nóng)民在城市的權(quán)利問(wèn)題。農(nóng)民在城市能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利以后，宅基地占用問(wèn)題能夠得到解決，村莊重組也能得到解決，整個(gè)中國(guó)的人地關(guān)系就會(huì)重構(gòu)，這有利于中國(guó)的糧食安全，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。所以整個(gè)中國(guó)的糧食安全是整體的問(wèn)題，是農(nóng)民的權(quán)利問(wèn)題，是城鄉(xiāng)關(guān)系的問(wèn)題。

陸銘：關(guān)于耕地的減少，我要補(bǔ)充一點(diǎn)數(shù)據(jù)給大家。表面上看中國(guó)城市擴(kuò)張占了很多地，這里面有很多土地浪費(fèi)，但是即便如此，由城市擴(kuò)張所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)用地減少其實(shí)真的不是很多。

中國(guó)真正導(dǎo)致耕地減少的，一是退耕還林；二是前面提到，大量農(nóng)民在農(nóng)村蓋房子，有時(shí)候超標(biāo)建設(shè)，甚至有點(diǎn)違法性質(zhì)；三是中國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，比如原來(lái)種莊稼、蔬菜的土地，今天可能用來(lái)養(yǎng)魚(yú)、養(yǎng)螃蟹或者變成牲畜用地。中國(guó)今天由于農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致種糧耕地的減少，是成倍于城市擴(kuò)張所帶來(lái)的耕地減少的，這個(gè)是以后再談的問(wèn)題。