每經(jīng)編輯｜王迎春

建議代表：蔡繼明  全國政協(xié)委員 清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)

主要建議：要根據(jù)中共十七屆三中全會(huì)的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。

提案全文：

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大以致三農(nóng)問題始終困擾著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其中一個(gè)重要的制度根源就是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。

一、我國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征

中華人民共和國憲法規(guī)定：我國城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權(quán)、同價(jià)。具體表現(xiàn)在：

1.集體土地所有權(quán)受限。憲法賦予了國有土地所有者（國務(wù)院作為代表）對(duì)其土地?fù)碛腥慨a(chǎn)權(quán)，包括占有權(quán)、處置權(quán)、使用權(quán)、剩余索取權(quán)等，而集體土地所有者卻不能買賣其土地，其所有權(quán)首先就是不完整的；

2.集體土地處置權(quán)受限。國有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租給任何合法的經(jīng)濟(jì)主體（包括國有企業(yè)、非公有制企業(yè)以及外資企業(yè)），而集體土地使用權(quán)只能首先在集體成員內(nèi)部初始配置，但宅基地使用權(quán)不能抵押和轉(zhuǎn)讓給集體成員之外，農(nóng)地的承包權(quán)亦不能抵押，其流轉(zhuǎn)也受到一定限制；

3.集體土地使用權(quán)受限。土地管理法規(guī)定，任何個(gè)人和單位從事建設(shè)，必須申請(qǐng)使用國有建設(shè)用地。農(nóng)用土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，首先要通過政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。農(nóng)村集體的土地即使已經(jīng)由政府有關(guān)部門確定為建設(shè)用地，要用于農(nóng)民自住房、村辦企業(yè)以及公共設(shè)施以外的建設(shè)，也必須首先被政府征收為國有土地。農(nóng)民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設(shè)用地上建設(shè)的住房只能賣給本村居民，如果賣給外村特別是城市居民，則被視為小產(chǎn)權(quán)房，不受法律保護(hù)。

二、城鄉(xiāng)二元土地制度對(duì)城鄉(xiāng)居民收入的影響

    上述城鄉(xiāng)二元土地制度排除了農(nóng)民平等地分享工業(yè)化城市化成果的權(quán)利，抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的增長，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

1.農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害。工業(yè)化城市化進(jìn)程中凡是需要占用農(nóng)村集體土地的，無論是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式變成國家所有，而政府對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，完全是單方面壟斷定價(jià)，其水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地的真實(shí)價(jià)值或機(jī)會(huì)成本，二者的差額被地方政府攫取。從2003年到2008年，政府得自土地出讓的凈收益高達(dá)1.7萬億，僅2010年全國土地出讓金就高達(dá)2.9萬億，同比前年增長106.2%，超過了全國財(cái)政收入的三分之一。很多地方政府的土地出讓金超過了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入。這種征地制度一方面帶來了城市房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮和城市建設(shè)日新月異的變化，從而使城市居民盡享了現(xiàn)代城市的文明，另一方面則剝奪了4千萬失地農(nóng)民平等分享土地增值的權(quán)利，其中相當(dāng)大一部分成為就業(yè)無崗、務(wù)農(nóng)無地、社保無份的“三無農(nóng)民”。

2.農(nóng)民被游離在城市化的邊緣。不僅如此，現(xiàn)行的征地制度還促使地方政府熱衷于通過征地不斷擴(kuò)大城市的空間，并歡迎農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工推進(jìn)城市建設(shè)，但本能地抵制農(nóng)民工在城里落戶，因?yàn)榍罢邥?huì)增加政府的收入和官員的政績，而后者則會(huì)增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)。正因?yàn)槿绱?，我國的人口城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化和空間城市化，2億左右被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)人口中的農(nóng)民工，實(shí)際上處在半城市化或偽城市化狀態(tài)，而占其中70%的新生代農(nóng)民工，則處在城市和農(nóng)村兩方面都難以融入或難以被接納的尷尬局面，如不妥善解決，必將成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。而城市化進(jìn)程的滯后，無疑是城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的重要原因。

3.農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入受到遏制。農(nóng)村居民的住房（連同宅基地）不能抵押，亦不能向城鎮(zhèn)居民出售，高達(dá)60-70億平方米的小產(chǎn)權(quán)房不能進(jìn)入市場，這一方面堵塞了農(nóng)民唯一能夠抵押融資的渠道，另一方面抑制了農(nóng)民房產(chǎn)的資本化，使大約250億平方米的房產(chǎn)不能變現(xiàn)并帶來財(cái)產(chǎn)收入。而87%擁有住房（其中很多不止1套）的城市居民，卻可以自由地處置其房產(chǎn)，不僅能夠憑借房產(chǎn)獲得抵押貸款，而且能夠出租或出售獲得財(cái)產(chǎn)收入和增值。單純這種對(duì)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的限制，就人為擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)收入的差別。

不僅如此，農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地17萬平方公里，超過全國城市建成區(qū)總面積3倍以上。即使簡單地通過舊村改造和新村規(guī)劃，就可以至少節(jié)省出三分之一的建設(shè)用地。但是，我國工業(yè)化城市化進(jìn)程中急需的這筆巨量的寶貴的土地資源，并沒有按照市場原則給農(nóng)民帶來巨額財(cái)富：這些土地或者大部分沉睡在廣袤的農(nóng)村，或者被地方政府以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊薪ㄔO(shè)用地，而作為這些土地所有者的農(nóng)民只從這席饕餮大餐中分得一杯羹——他們中的很多人搬入了樓房，卻永久性地失去了原來實(shí)實(shí)在在的八十平米的宅基地，有的甚至因?yàn)?ldquo;被上樓”既增加了水電氣和物業(yè)等額外支出，又減少了房前屋后種植瓜果和飼養(yǎng)家禽的實(shí)物收入，還不得不著力去克服生活方式的改變給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來的諸多不便。

此外，由于18億畝耕地紅線的限制，城中村這一城市發(fā)展中曾被地方政府遺忘的角落，轉(zhuǎn)而成為被改造的對(duì)象，很多城市都制定了數(shù)年內(nèi)消滅城中村的宏偉目標(biāo)。而這場旨在徹底鏟除城市中農(nóng)村集體土地所有權(quán)殘余的戰(zhàn)役，無疑將切斷農(nóng)民長期分享城市土地增值的源泉，同時(shí)也會(huì)使被驅(qū)趕出城中村或“貧民窟”的農(nóng)民工的居住成本大幅度提高，收入水平相對(duì)下降。

4.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進(jìn)。由于缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，兩億多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大都在農(nóng)村保留著宅基地和承包地，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)額不足10%，這不僅使農(nóng)民工難以獲得在城里安家落戶和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的資金，而且阻礙了農(nóng)地向種糧大戶的集中即農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，從而在兩個(gè)方面抑制了農(nóng)民收入的增長。

三、改革二元土地制度的依據(jù)和建議

    經(jīng)過全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)收入分配課題組一年來的調(diào)查研究，我們特提出如下建議：

1. 要根據(jù)中共十七屆三中全會(huì)的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。

這意味著我們今后城市建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程如果要占用農(nóng)村土地，就應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)入市場，不能一律采取政府征收的辦法。因?yàn)檎魇站鸵馕吨淹恋?ldquo;變性”（改變所有權(quán)性質(zhì)），作為“轉(zhuǎn)用”（轉(zhuǎn)變土地用途）的條件。土地用途的改變本來應(yīng)該去用規(guī)劃去管，而不能用所有權(quán)去管：如果按照規(guī)劃某片地不能建住宅，就是把它變成國有土地也不能建；如果按照規(guī)劃能建住宅，就是農(nóng)村集體所有的土地也應(yīng)該能建住宅。在土地用途管制上應(yīng)該是一視同仁的。

政府征收農(nóng)民土地的唯一根據(jù)是公共利益的需要。但憲法只是強(qiáng)調(diào)征收農(nóng)民集體土地必須出于公共利益的需要，并不是說只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同樣可以使用非國有土地，正如城市大量的國有土地被用于非公共利益需要，包括私人企業(yè)的需要。而城市國有宅基地也不是為了公共利益的需要?？梢?，憲法有關(guān)征收農(nóng)民土地的規(guī)定并非充分條件，而只是一個(gè)必要條件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地僅僅是為了建住宅、商店、游樂場等等，那就不能征收農(nóng)民的土地，而是要允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場，從而允許改變用途但不改變性質(zhì)。

但是，現(xiàn)已公布的土地管理法修改草案，仍然強(qiáng)調(diào)只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，凡是和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地也要由政府征收，這就把征地的范圍從城市規(guī)劃圈之內(nèi)擴(kuò)大到了規(guī)劃圈之外。這樣一來，政府征地的依據(jù)就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃。如果只要城市周邊的土地劃入城市規(guī)劃圈，劃入城市規(guī)劃圈的集體土地就要由國家征收為國有土地，而今天沒有列入城市規(guī)劃的土地明天就有可能列入，因?yàn)槌鞘械姆秶诳深A(yù)見的未來總是在不斷擴(kuò)大。應(yīng)該嚴(yán)格按照憲法公益性征地原則和中共十七屆三中全會(huì)的精神修改土地管理法，允許集體土地進(jìn)入市場從而與國有土地同地、同權(quán)、同價(jià)。

2. 應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。

農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租，所涉及的僅僅是集體宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這絲毫不影響集體土地產(chǎn)權(quán)的屬性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影響城市國有土地產(chǎn)權(quán)的屬性一樣。應(yīng)該讓農(nóng)民的住房和宅基地具有和城市居民同等的權(quán)益。與此相應(yīng)地，應(yīng)允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場。

小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性就在于它以比較低的價(jià)格讓城市中低收入階層實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的夢(mèng)想，它實(shí)際上緩解了城市房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的壓力。有人說這是擾亂了房地產(chǎn)市場，我認(rèn)為這是強(qiáng)詞奪理：平抑房地產(chǎn)價(jià)格怎么是擾亂市場呢？它影響的不過是現(xiàn)行地產(chǎn)商的利益和政府土地財(cái)政，但是對(duì)于城市居民來說無疑是有利的。而對(duì)于農(nóng)村居民來說，增加了他們的財(cái)產(chǎn)收入，也是有利的。如果小產(chǎn)權(quán)房是集體共同開發(fā)的，則壯大了集體經(jīng)濟(jì)，同樣符合社會(huì)主義方向和黨的富農(nóng)惠農(nóng)政策。

3. 要允許有條件的農(nóng)村由農(nóng)民自主推進(jìn)城市化。

所謂農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城市化并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。北京、廣東、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)省份在農(nóng)民自主城市化方面已經(jīng)進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索。

農(nóng)民自主型城市化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城市化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大創(chuàng)舉，國家應(yīng)承認(rèn)其合法地位并給予政策支持和規(guī)劃指導(dǎo)。

城中村改造也可以在不改變集體土地所有制的條件下，按照城市的統(tǒng)一規(guī)劃和建筑標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主完成。如果我們?cè)试S列入城市規(guī)劃圈但并非出于公共利益需要的農(nóng)村集體土地可以進(jìn)入市場，那么，已經(jīng)處在城市圈內(nèi)的城中村，在按照城市統(tǒng)一規(guī)劃加以改造的同時(shí)，繼續(xù)保持集體所有權(quán)的性質(zhì)，也就是題中應(yīng)有之義了。我們應(yīng)該充分地相信農(nóng)民弟兄完全有能力在自己的土地上建設(shè)好管理好城市。