每經(jīng)記者｜劉頌輝    每經(jīng)編輯｜劉艷美    

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向以存量提質(zhì)增效為主的階段，推進(jìn)城市更新成為城市工作的重要抓手。

5月28日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。作為我國(guó)首部專門針對(duì)城市更新的國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃文件，《規(guī)劃》釋放出明確信號(hào)：未來(lái)五年，我國(guó)城市更新將從單一功能的改造，轉(zhuǎn)向民生改善、文化傳承、生態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)激活等多維協(xié)同、全面升級(jí)的新階段。

這場(chǎng)推動(dòng)城市從“有沒(méi)有”向“好不好”深刻轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)變革，將對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生怎樣的深遠(yuǎn)影響？

在清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院院長(zhǎng)尹稚看來(lái)，隨著中國(guó)人口總量增速和城鎮(zhèn)化率增速相繼邁過(guò)拐點(diǎn)，城市更新正成為新型城鎮(zhèn)化“下半場(chǎng)”的主戰(zhàn)場(chǎng)。

他在接受城市進(jìn)化論專訪時(shí)表示，我國(guó)城市發(fā)展的邏輯正從過(guò)去依賴“土地經(jīng)濟(jì)”的增長(zhǎng)模式，逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式也將更加聚焦于滿足民眾實(shí)際需求。

同時(shí)，他也指出，城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它“不是一項(xiàng)疾風(fēng)暴雨式的大規(guī)模運(yùn)動(dòng)，而是循序漸進(jìn)、水漲船高的過(guò)程”，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方主體的共同參與。

提升存量資源品質(zhì)和使用效率

城市進(jìn)化論：從“十四五”規(guī)劃綱要提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，到“十五五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步明確“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”，再到此次《規(guī)劃》出臺(tái)，如何看待城市更新在我國(guó)城市發(fā)展中的重要作用？

尹稚：本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，最新的《規(guī)劃》與此前中央城市工作會(huì)議保持了連貫性，總體上是落實(shí)“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”，即我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”的形勢(shì)判斷，是基于我國(guó)人口形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)聚集、勞動(dòng)力資源等多方面因素的變化作出的。在此判斷下，原先大規(guī)模擴(kuò)張式的新城新區(qū)建設(shè)時(shí)代已基本結(jié)束。

如何用好城市存量資源，提升品質(zhì)和使用效率，成為2035年之前這十年需要考慮的主要問(wèn)題。

正因如此，“十五五”作為轉(zhuǎn)型起步的關(guān)鍵五年顯得尤為重要，一旦開(kāi)好頭、打好樣，未來(lái)“十六五”“十七五”將能持續(xù)做下去，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。

圖片來(lái)源：新華社

城市進(jìn)化論：《規(guī)劃》提出了到2030年“城市開(kāi)發(fā)建方式轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效”的目標(biāo)，如何理解這一轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵？

尹稚：改革開(kāi)放以后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)城市發(fā)展面臨的主要矛盾是全方位的資本短缺。我們現(xiàn)在稱之為“土地經(jīng)濟(jì)”的這套打法，解決了居民住房嚴(yán)重短缺的問(wèn)題，也解決了城市建設(shè)和維護(hù)資金短缺的問(wèn)題。

但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市增量建設(shè)的空間已經(jīng)非常有限。城市發(fā)展在“以地生財(cái)”和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)之間出現(xiàn)了再平衡，城市的發(fā)展邏輯從原來(lái)偏重資本增值，轉(zhuǎn)向依靠實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造財(cái)富。下一步城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的方向，也將更多轉(zhuǎn)向回應(yīng)方方面面的真實(shí)需求。

比如，住宅本身具備資產(chǎn)價(jià)值的雙重性，既有使用價(jià)值，也有資產(chǎn)價(jià)值，在住房短缺時(shí)代，資產(chǎn)價(jià)值的增值速度和前景不斷上升。未來(lái)，住宅的增值空間被日益壓縮，市場(chǎng)也將更多回歸到實(shí)實(shí)在在的居住需求上來(lái)。

推動(dòng)超大特大城市“瘦身強(qiáng)核”

城市進(jìn)化論：我們注意到，在《規(guī)劃》提出的重點(diǎn)任務(wù)中，培育壯大城市發(fā)展新動(dòng)能被放在首位，強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)超大特大城市治理現(xiàn)代化，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。未來(lái)超大特大城市發(fā)展將如何轉(zhuǎn)變？

尹稚：超大特大城市的轉(zhuǎn)型之路，其實(shí)已經(jīng)走過(guò)多年，比如北京推進(jìn)減量發(fā)展、上海減少土地?cái)U(kuò)張等。

以北京為例，作為全國(guó)首個(gè)減量發(fā)展的超大城市，自新版城市總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，北京有序疏解非首都功能，拆除違法建設(shè)超2.38億平方米，騰退土地超275平方公里，城市發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向“精耕細(xì)作”。

對(duì)于超大特大城市而言，一方面要通過(guò)“瘦身強(qiáng)核”，做強(qiáng)做精核心功能；另一方面，推動(dòng)非核心功能向更好的價(jià)格洼地疏解，也有利于帶動(dòng)周邊城市發(fā)展，避免出現(xiàn)“一城獨(dú)大”“吃干榨凈”的現(xiàn)象。

這種分工協(xié)作與空間優(yōu)化，有利于實(shí)現(xiàn)組團(tuán)式網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)人工建成環(huán)境與自然環(huán)境交織融合，改善人與自然之間的互利關(guān)系，使整體人居環(huán)境更加宜居。

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現(xiàn)階段而言，超大特大城市的高強(qiáng)度建設(shè)，帶來(lái)了人口的高度集聚，也攤薄了人均資源擁有量，還有不少民生短板需要補(bǔ)齊。在進(jìn)一步加強(qiáng)城市發(fā)展的安全與韌性、推動(dòng)城市發(fā)展更加綠色低碳方面，還有很長(zhǎng)的路要走。

當(dāng)然，這些城市往往也是創(chuàng)新高地，通過(guò)數(shù)字化、智能化技術(shù)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理，也是其優(yōu)勢(shì)所在。一旦有所突破，就能很快推廣復(fù)制。

城市進(jìn)化論：《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)城市特色化發(fā)展。與超大特大城市相比，縣城和小城鎮(zhèn)的城市更新，重難點(diǎn)在哪里？

尹稚：縣城與小城鎮(zhèn)在城市更新方面，最大的問(wèn)題是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力不足。從清潔飲用水、雨污分流、排水體系、洪水和內(nèi)澇防治等角度看，相當(dāng)一部分縣城和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施還沒(méi)有達(dá)到正常標(biāo)準(zhǔn)，欠賬較多。

因此，實(shí)現(xiàn)縣城和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)能力的“雙提升”非常重要。這個(gè)“雙提升”，也意味著其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)承載能力的“雙提升”。

只有實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)“雙提升”，當(dāng)超大特大城市進(jìn)行非核心功能疏解轉(zhuǎn)移時(shí)，周邊中小城市才具備足夠的承接能力，區(qū)域發(fā)展動(dòng)能也才能順暢地從中心城市向周邊區(qū)域擴(kuò)散。

不過(guò)，單靠縣城和小城鎮(zhèn)自身的力量實(shí)現(xiàn)提升難度較大，未來(lái)應(yīng)更加注重與高能級(jí)城市間的合作，解決其發(fā)展動(dòng)力欠缺和不足的難題。

用一句形象的話來(lái)講，就是要學(xué)會(huì)“傍大款、抱大腿”，主動(dòng)在更大空間尺度和發(fā)展方向上尋找“外援”，引入外部發(fā)展動(dòng)力。這是推進(jìn)縣城和小城鎮(zhèn)城市更新的重點(diǎn)、也是難點(diǎn)所在。

注重發(fā)揮社會(huì)資本的獨(dú)特作用

城市進(jìn)化論：《規(guī)劃》提出，在城市更新中培育創(chuàng)新生態(tài)。這一過(guò)程中如何避免“重改造輕產(chǎn)業(yè)”，真正形成可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)？

尹稚：城市更新既要破解當(dāng)下的存量問(wèn)題，也要面向未來(lái)日益增長(zhǎng)的發(fā)展需求。

當(dāng)前，首發(fā)經(jīng)濟(jì)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、冰雪經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、賽事經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)層出不窮，且迭代速度極快。在這樣的趨勢(shì)下，高質(zhì)量的城市更新必須確立更綜合的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生活與生產(chǎn)融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市繁榮同步等。

從近年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，城市更新項(xiàng)目中業(yè)態(tài)策劃優(yōu)先、中長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)評(píng)估優(yōu)先已成常態(tài)。經(jīng)驗(yàn)證明，重改造輕產(chǎn)業(yè)，或者說(shuō)重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，這種發(fā)展方式在城市更新中是行不通的。唯有不斷挖掘優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的增值服務(wù)潛力，切實(shí)提升資產(chǎn)的綜合價(jià)值，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

在這一過(guò)程中，尤其要注重發(fā)揮社會(huì)資本的獨(dú)特作用。在過(guò)往成功實(shí)踐中，社會(huì)資本的核心貢獻(xiàn)往往不在于單純的重資產(chǎn)投入，而在于其敏銳的市場(chǎng)嗅覺(jué)——即如何通過(guò)精準(zhǔn)策劃新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品，為城市更新注入源源不斷的內(nèi)生動(dòng)力。

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城市進(jìn)化論：當(dāng)前城市更新還面臨哪些主要挑戰(zhàn)？如何突破瓶頸、創(chuàng)新發(fā)展？

尹稚：目前，城市更新越來(lái)越多地從“點(diǎn)狀改造”走向“片區(qū)更新”。這一轉(zhuǎn)變看起來(lái)簡(jiǎn)單，實(shí)踐中需要突破很多難題。

比如不同的土地性質(zhì)對(duì)應(yīng)不同的使用年限，當(dāng)項(xiàng)目需要匯集政府、企業(yè)、社會(huì)資本的力量共同推進(jìn)時(shí)，投資高度多元化，產(chǎn)權(quán)難以厘清。這背后不單單是技術(shù)挑戰(zhàn)，還需要大量法律法規(guī)創(chuàng)新支持。

在我參與城市更新的實(shí)踐中，感受最大的問(wèn)題是如何破解巨大的資金需求與日益增長(zhǎng)的城市更新需求之間的反差。

《規(guī)劃》的總體要求提到，“盡力而為、量力而行”。這意味著城市更新不是一項(xiàng)疾風(fēng)暴雨式的大規(guī)模運(yùn)動(dòng)，而是循序漸進(jìn)、水漲船高的過(guò)程。

我經(jīng)常講的一個(gè)觀點(diǎn)是：城市不死，城市更新就不會(huì)停止。任何一次更新，都是根據(jù)當(dāng)時(shí)所具備的資源來(lái)推動(dòng)。當(dāng)需求提升了，功能就跟不上了，更新便會(huì)不斷地滾動(dòng)下去，用更高的標(biāo)準(zhǔn)、更新的建設(shè)質(zhì)量、更好的功能品質(zhì)，替代原來(lái)不合時(shí)宜的設(shè)施和配置。

毫無(wú)疑問(wèn)，任何一項(xiàng)城市更新，最終目的是綜合性資產(chǎn)保值增值。這類增值不僅僅與建造質(zhì)量相關(guān)，更多還與維護(hù)運(yùn)營(yíng)關(guān)系密切。這意味著城市更新不是短時(shí)間完成的，而是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程。

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